CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET INCIDENT
du 26 mars 2002
sur le recours incident formé par la société X.________ SA ainsi que Y.________, tous deux représentés par Me Jean-Luc Colombini, avocat à Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 28 décembre 2001 refusant l'effet suspensif au recours GE001/0118
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jacques Giroud et M. Pierre Journot, juges.
Vu les faits suivants:
A. En date du 5 septembre 2001, la Commission administrative du service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne a retiré à Y.________ ainsi qu'à la société X.________ SA l'autorisation d'exploiter un service de taxis sous menace des peines prévues par l'art. 292 du Code pénal. La décision relève que Y.________ a fait l'objet de trente-cinq condamnations pour des infractions relatives au stationnement et à la circulation routière dans la période allant du 7 septembre 1998 au 7 décembre 2000. Dans la même période, la commission de police de Lausanne l'aurait condamné à 11'160 fr. d'amendes et de frais qui sont demeurés impayés et qui ont été convertis en arrêt par le Préfet du district de Lausanne. La décision relève aussi que la brigade des taxis est intervenue à plusieurs reprises pour des infractions liées à la gestion du central d'appels, au renouvellement d'autorisations et aux manquements dans l'équipement et l'entretien des voitures de la compagnie X.________ SA. Y.________ aurait en outre été dénoncé en février 2000 pour avoir utilisé de manière abusive un tachygraphe. Enfin, selon l'Office des poursuites de Lausanne, Y.________ aurait fait l'objet au 11 mai 2001 de poursuites pour un montant total de 135'766 fr. et d'actes de défaut de biens pour 46'813 fr. De son côté, la société X.________ SA avait 71'992 fr. de poursuites en cours.
B. X.________ SA et Y.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Conférence des directeurs de police du Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne. Ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'effet suspensif. A l'appui de cette requête, ils invoquent les conséquences économiques graves qu'ils subiraient du fait de la cessation de leur activité.
La commission administrative s'est déterminée sur le recours en insistant sur la gravité de la situation qui durait depuis plus de trois années et qui ne cessait de se dégrader, ce qui justifiait à son avis de refuser l'effet suspensif au recours.
Par décision du président de la délégation de la Conférence des directeurs de police du 21 novembre 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée. La décision est fondée sur plusieurs rapports de police établis entre le mois de novembre 1997 et le mois d'octobre 2001 relatant divers manquements concernant notamment l'obligation d'annoncer les véhicules utilisés par X.________ SA, de renouveler des carnets de conducteurs ainsi que des avertissements de la commission administrative concernant ces manquements. La décision fait notamment encore état d'un rapport de gendarmerie du 12 octobre 2001 dénonçant Y.________ pour diverses infractions en matière de circulation routière et concernant l'utilisation du tachygraphe et du disque d'enregistrement.
C. La société X.________ SA et Y.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 11 décembre 2001. Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'effet suspensif. Ils contestent les faits qui leur sont reprochés. Par exemple, les contraventions en matière de stationnement avaient été mises de manière systématique au nom de la Y.________ alors qu'il s'agissait dans la majorité des cas d'infractions commises par les chauffeurs de X.________ SA. Y.________ aurait tenté en vain de protester contre cette pratique. Les infractions mineures qui lui sont reprochées, ne seraient pas de nature à porter atteinte à la sécurité du trafic ou à l'exploitation correcte d'un service de taxis. En ce qui concerne la situation financière, les recourants relèvent que l'absence d'actes de défaut de biens n'est pas une condition posée par la réglementation intercommunale pour l'octroi des autorisations d'exploiter un service de taxi; ils font aussi état du fait que X.________ SA était créancière de l'Hôpital de l'enfance pour des montants de plus de 120'000 fr. dont le prochain règlement permettrait d'améliorer la situation financière, pour autant que l'effet suspensif soit accordé au recours.
La Conférence des directeurs de police du Service intercommunal des taxis s'est déterminée sur le recours le 19 décembre 2001 en concluant à son rejet. Elle reproche à Y.________ et à X.________ SA de ne pas être en mesure d'assumer les obligations liées à l'exploitation d'un service de taxis. Elle estime aussi que la condition de la solvabilité des recourants faisait partie des éléments concernant la condition de la bonne réputation, qui n'était plus remplie. Au demeurant, elle admet que les recourants pourront continuer à faire des courses de taxis dans le cadre des concessions dont ils bénéficient à A.________ et à B.________ ainsi que les courses pour les transports d'enfants qui ne seraient pas soumises à la réglementation intercommunale.
D. Par décision du 28 décembre 2001, le juge instructeur a refusé l'effet suspensif au recours. La décision relève que l'objet du recours n'est pas le retrait de l'autorisation d'exploiter un service de taxis mais le refus d'accorder l'effet suspensif au recours formé contre cette décision. Il estime que l'octroi de l'effet suspensif dans le cadre du recours incident serait dépourvu de sens et reviendrait à accorder provisoirement aux recourants ce qu'ils demandent au fond. Des mesures provisionnelles ne pourraient ainsi entrer en ligne de compte.
F. X.________ SA et Y.________ ont contesté cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif par acte du 7 janvier 2002. Ils concluent à ce que la décision du juge instructeur du 28 décembre 2001 soit réformée en ce sens que la requête d'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles, soit admise et les recourants autorisés à exploiter leurs entreprises de taxis jusqu'à droit connu sur le recours au fond.
Le juge instructeur a conclu au rejet du recours. La Conférence des directeurs de police s'est déterminée sur le recours en concluant également à son rejet et au maintien de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. Il convient de distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux concernant les mesures provisionnelles.
a) L'ordonnance d'effet suspensif a pour objet une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE 99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).
b) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE 99/0005 du 16 avril 1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond reste exceptionnel. Selon l'art. 46 LJPA la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence en tenant compte de l'ensemble des circonstances, qu'il convient de déterminer, si le refus de la mesure provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et provoquer ainsi un préjudice irréparable (arrêt RE001/0031 du 28 décembre 2001).
c) En l'espèce, le recours au fond instruit sous la référence GE001/0118 est formé contre le refus de la demande d'effet suspensif prononcé par l'autorité de recours de première instance et le recours incident auprès de la section des recours est dirigé également contre le refus du juge instructeur d'accorder la mesure provisionnelle requise. Or, l'effet suspensif ne peut être envisagé contre une décision négative (v. consid. 1a ci-dessus), de sorte que seules des mesures provisionnelles peuvent entrer en ligne de compte. C'est donc avec raison que le juge intimé a appliqué les principes concernant l'octroi de mesures provisionnelles. De plus, la section des recours a un pouvoir d'examen limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée (art. 36 let. a LJPA). Elle ne peut ainsi substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement se limiter à vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou encore les auraient appréciés de manière erronée (voir arrêt RE000/0037 du 18 janvier 2001).
2. a) C'est donc dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence que l'autorité doit décider si l'octroi de mesures provisionnelles se justifie ou non. A cet égard, les recourants se plaignent du fait qu'ils sont empêchés d'exploiter leurs entreprises respectives de taxis alors même que la procédure de retrait d'autorisation est toujours pendante sur le fond. Le refus de l'effet suspensif leur causerait un préjudice économique irréparable qui s'aggraverait de mois en mois et serait de nature à mettre en péril leur existence. De l'autre côté, la Conférence des directeurs de police estime que les conditions d'un retrait de l'autorisation seraient remplies. Elle invoque notamment les nombreuses contraventions et rapports de police ainsi que le problème de la situation financière, en particulier les poursuites pendantes à l'encontre des recourants pour justifier le retrait de l'autorisation. Toutefois, l'autorité intercommunale ne fait pas état de circonstances qui justifieraient l'arrêt immédiat de l'activité des recourants avant que la décision ne soit rendue sur le fond. L'essentiel de l'argumentation consiste à prétendre que les conditions du retrait de l'autorisation sont remplies au fond.
b) Il est vrai que la jurisprudence admet que l'effet suspensif ou la mesure provisionnelle puisse être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; mais cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non contesté, en application de règles de droit qui ne laissent pas un large pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (voir arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé si la durée du retrait du permis de construire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157). En l'espèce, le dossier comporte des éléments de nature à démontrer l'existence de fautes dans la gestion des entreprises de taxis et la présence de difficultés financières; mais les contestations des recourants à cet égard ne permettent pas d'affirmer que le recours au fond apparaît d'emblée manifestement mal fondé.
c) Dans ces conditions, la pesée des intérêts à prendre en considération pour décider de l'octroi ou du refus des mesures provisionnelles implique de comparer l'intérêt des recourants à pouvoir continuer d'exploiter leur entreprise de taxis pendant la procédure de recours, d'une part, à l'intérêt public visant à obtenir l'exécution immédiate de la décision avant que la cause ne soit jugée au fond d'autre part. Toutefois, le magistrat instructeur a estimé que le préjudice économique dont se plaignent les recourants en raison du refus de l'effet suspensif n'entraînerait pas un préjudice irréparable et ne pourrait ainsi être pris en considération. Mais la notion de préjudice irréparable a été développée par la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les conditions de recevabilité des recours incidents dans le cadre du recours de droit public (art. 87 OJ). Selon cette jurisprudence, le préjudice irréparable, qui permet d'attaquer directement par le recours de droit public une décision incidente, se limite au dommage de nature juridique et non au simple dommage de fait, économique par exemple (voir notamment arrêt PS 99/0052 du 28 septembre 1999); mais cette notion n'est pas déterminante pour décider de l'octroi ou du refus de l'effet suspensif; elle ne peut avoir pour effet de limiter la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre de la décision sur mesures provisionnelles, où tous les intérêts de fait ou de droit pertinents pour la solution du litige doivent être pris en considération. La décision attaquée devait donc tenir compte, dans la pesée d'intérêts, de l'intérêt économique des recourants visant à la poursuite de l'exploitation de l'entreprise de taxis.
d) La section des recours doit ainsi constater, dans le cadre de son pouvoir d'examen limité en légalité, que la décision attaquée ne tient pas compte d'un intérêt à prendre en considération dans la pesée, à savoir l'intérêt économique des recourants à la poursuite de leur activité commerciale pendant la procédure de recours. Il n'appartient toutefois pas à la section des recours de se substituer au juge instructeur et d'effectuer directement la pesée d'intérêts au stade du recours incident sur les mesures provisionnelles ordonnées par le magistrat instructeur; il appartient au juge intimé, en statuant à nouveau, d'apprécier la portée de l'intérêt économique des recourants à la poursuite de leur activité commerciale en tenant compte aussi des possibilités qui leur sont laissées d'effectuer les courses pour les transports d'élèves et celles admises dans le cadre des patentes qu'ils conservent sur les territoires des communes de A.________ et de B.________. Il convient donc d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle statue à nouveau sur la requête de mesures provisionnelles.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier renvoyé au juge instructeur pour qu'il statue dans le sens des considérants du présent arrêt.
Les recourants qui obtiennent gain de cause à l'aide d'un homme de loi, ont droit aux dépens qu'ils ont requis arrêtés à 800 fr.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision du magistrat instructeur du 28 décembre 2001 est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Tribunal administratif, est débiteur des recourants d'une somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mars 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.