CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 29 mars 2001
sur le recours interjeté par Mireille SCHICK, à 1279 Chavannes-de-Bogis, représentée par Me Catherine Jaccottet Tissot, case postale 3309, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue par le magistrat instructeur (GE001/0005) refusant de suspendre l'exécution de la décision de suspension préventive prononcée contre elle par la Municipalité de Lausanne le 21 décembre 2000
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Composition de la Section des recours: M. Etienne Poltier, président; M. Alain Zumsteg et M. Eric Brandt, juges.
Vu les faits suivants:
A. Mireille Schick est au service de la commune de Lausanne depuis 1986; elle est adjointe au Service de la circulation de dite commune depuis 1996.
B. Des tensions de plus en plus graves sont apparues entre celle-ci et José Angel Gonzalez, chef du service précité, dès 1998. L'arrêt rendu le 24 novembre 2000 par le Tribunal administratif, dans le cadre d'un précédent recours, décrit l'enchaînement des événements de la manière suivante:
"C. Après avoir obtenu confirmation, sur la base d'un rapport déposé le 7 décembre 1999 par le Service de la révision de la Ville de Lausanne, des manquements qualifiés de graves commis par M. Gonzalez, Bernard Métraux a ouvert et diligenté une procédure disciplinaire à l'encontre de ce dernier, qui fut suspendu avec effet immédiat le 29 décembre 1999. Le 25 janvier 2000, Bernard Métraux a soumis à la Municipalité le rapport rendant compte de ses investigations et de ses conclusions. Sur cette base, la Municipalité a notamment décidé, en séance du 27 janvier suivant, de sanctionner le chef de service par une mise au provisoire de deux ans avec réduction du traitement - ceci sous réserve de l'issue de la procédure pénale ouverte d'office contre l'intéressé -, de réintégrer celui-ci dans ses fonctions avec effet au 28 janvier 2000, et d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'endroit de Mireille Schick "pour manquements à diverses dispositions du RPAC, en particulier l'art. 10 (manquement au devoir de fidélité)", le municipal Pierre Tillmans étant chargé d'instruire ce nouveau dossier. Celui-ci s'y emploiera notamment en procédant à l'audition de plusieurs employés du Service de la circulation, après avoir été avisé, par un rapport de Bernard Métraux du 2 février 2000, des griefs retenus par ce dernier à charge de Mireille Schick, savoir en substance le fait qu'elle ait organisé son temps de travail selon ses besoins privés, qu'elle n'ait pas fourni les prestations attendues, qu'elle ait systématiquement adopté une attitude oppositionnelle et procédurière face aux consignes ou remarques, qu'elle ait révélé trop tard les manquements de son chef de service et qu'elle ait divulgué des informations à la presse.
D. Mireille Schick s'est vu notifier par Bernard Métraux un avertissement daté du 12 janvier 2000, motivé par des questions d'horaire de travail, puis une décision de la Municipalité de Lausanne datée du 7 février 2000 l'informant de l'ouverture de la procédure disciplinaire précitée, actes contre lesquels elle a recouru devant le Tribunal de céans le 11 février 2000.
Dans ce contexte, le municipal Tillmans adressa son rapport à la Municipalité le 14 mars, pour décision. Sous la plume de Christian de Torrenté, chef du service juridique, il proposa, au terme d'un exposé systématique des solutions envisageables - poursuite de la procédure disciplinaire avec sanction, déclassement, déplacement à la place du licenciement et déplacement dans l'intérêt de l'administration - et d'une pesée des implications de ces diverses options, de renoncer à toute sanction disciplinaire contre Mireille Schick, de retirer l'avertissement qui lui avait été signifié et d'opter pour une procédure de déplacement, décisions qui furent prises par la municipalité en séance du 23 mars 2000. Ce qui eut pour effet de clore la procédure engagée devant le Tribunal administratif, qui raya la cause du rôle faute d'objet par décision du 3 avril 2000.
E. Notifiée à Mireille Schick par lettre datée du 24 mars 2000, la décision de la Municipalité de Lausanne de renoncer à la poursuite d'une procédure disciplinaire s'accompagnait de celle de charger le Directeur de la sécurité sociale et de l'environnement "d'étudier la possibilité d'un déplacement" et de la convoquer pour être entendue à ce sujet, au motif que son "inadéquation" au poste qu'elle occupait engendrait "des tensions préjudiciables à la bonne marche du service et à la santé des fonctionnaires du service de la circulation". L'autorité poursuivait en ces termes: "Compte tenu des circonstances nouvelles, la Municipalité considère que votre présence à votre lieu de travail n'est pas souhaitable et, dans l'attente d'une solution, vous ordonne de ne plus vous y présenter jusqu'à nouvel avis, sans effet sur votre droit au traitement".
Mireille Schick n'a pas recouru contre cette décision."
C. Par décision du 29 juin 2000, la municipalité a ordonné le déplacement de Mireille Schick au Secrétariat général de la direction de la sécurité sociale et de l'environnement en qualité d'adjointe administrative chargée de tâches en rapport avec la réflexion politique d'intégration des étrangers. Cette dernière a recouru au Tribunal administratif contre cette décision; les écritures déposées dans ce cadre font état notamment de la plainte pénale déposée par la recourante contre Jacques Burnand (v. les écritures de celle-ci des 14 juillet et 30 août 2000).
Au plan des mesures provisionnelles, le magistrat instructeur a accordé l'effet suspensif en ce sens que la recourante n'avait pas à subir un déplacement dans une nouvelle fonction jusqu'à droit connu au fond; en revanche, il a rejeté la requête de l'intéressée tendant à la levée de la mesure de suspension dans l'exercice de sa fonction. En d'autres termes, Mireille Schick n'a pas pu reprendre sa place de travail au Service de la circulation durant la procédure en question, toutefois sans suspension du versement de son salaire.
D. Par arrêt du 24 novembre 2000, le Tribunal administratif a admis le recours et annulé la décision de déplacement rendue le 29 juin 2000, ajoutant que Mireille Schick demeurait adjointe administrative au Service de la circulation de la Ville de Lausanne (chiffre II du dispositif). On note que l'arrêt retient (consid. 3) que le déplacement litigieux aurait dû être fondé sur de "justes motifs"; or, après un examen fouillé de l'ensemble des circonstances de fait alléguées et prouvées (notamment après avoir procédé à l'audition de huit témoins), le tribunal est parvenu à la conclusion qu'il n'existait pas de justes motifs susceptibles de fonder le déplacement querellé. L'arrêt ajoute que, aux yeux du tribunal, une nouvelle collaboration des intéressés ne paraît pas impossible (consid. 3 let. f). Quoi qu'il en soit, l'arrêt relève encore que l'annulation de la décision attaquée n'implique pas nécessairement que la municipalité doive prendre une nouvelle mesure en ce qui concerne les rapports entre les intéressés, de sorte que le tribunal n'a pas invité celle-ci à statuer à nouveau.
E. A réception de l'arrêt du Tribunal administratif, Mireille Schick a formellement proposé de reprendre son travail dans son poste au Service de la circulation, cela en date du 1er décembre 2000.
F. Dans une correspondance du 21 décembre 2000, la municipalité indique qu'elle n'entend pas recourir au Tribunal fédéral contre l'arrêt précité. Elle poursuit cependant ainsi:
"Malgré ce jugement favorable à votre égard, la Municipalité a néanmoins décidé d'ouvrir une nouvelle procédure à votre endroit se fondant, pour ce faire, notamment sur l'article 70 du Règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC), plus précisément sur l'alinéa 2 qui stipule: "constituent de justes motifs (de renvoi) l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée".
Cette nouvelle procédure résulte des faits nouveaux suivants: le rapport de confiance qui doit présider à toute relation de travail, qu'elle soit transversale ou hiérarchique, n'existe plus. Les plaintes pénales que vous avez déclaré avoir déposées tant à l'égard du directeur de la sécurité publique et des affaires sportives que de l'adjoint de votre chef de service, ainsi que la plainte pour dénonciation calomnieuse que le directeur de la sécurité publique et des affaires sportives a déposée contre vous le démontrent à l'envi.
En outre, une récente lettre de soutien parue dans la presse de nombre de collaborateurs du service de la circulation à l'égard de leur chef de service apparaît comme un démenti aux propos que vous avez pu tenir et qu'ont tenu une minorité de fonctionnaires lors de leur audition par le tribunal.
Enfin, votre lettre à la Commission permanente de gestion, du 9 novembre 2000, montre assez, par le ton et les accusations portées à l'encontre de votre chef de service, que toute collaboration à l'avenir est exclue.
Cette nouvelle procédure que je mènerai moi-même, est toutefois suspendue jusqu'à droit connu sur le plan pénal.
Dans l'intervalle, ordre vous est donné de ne pas regagner votre poste de travail. Il va sans dire que votre salaire continuera de vous être versé durant toute l'instruction."
G. a) Le 10 janvier 2001, Mireille Schick a recouru contre cette nouvelle décision; elle requiert en particulier dans ce cadre l'effet suspensif, en ce sens qu'elle est réintégrée immédiatement à son poste de travail.
b) Après avoir recueilli la détermination de la municipalité sur cette question (écriture du 22 janvier 2001), le magistrat instructeur, dans une décision du 1er février 2001, a écarté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
c) C'est contre cette dernière décision que Mireille Schick s'est pourvue à la Section des recours du Tribunal administratif par acte du 9 février suivant, soit en temps utile.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée comporte essentiellement deux volets. Le premier a trait à l'ouverture d'une procédure de licenciement pour justes motifs; il est sans incidence dans le cadre de la présente procédure provisionnelle. Le second constitue une suspension préventive au sens de l'art. 67 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'Administration communale (ci-après: RPAC; cette disposition correspond dans ses grandes lignes à celle de l'art. 84 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales). Par définition, une telle suspension présente le caractère d'une mesure provisionnelle, censée régir les relations de travail entre la commune et le fonctionnaire concerné pendant la durée de la procédure au fond, susceptible de déboucher sur une cessation des fonctions; le titre même du chapitre VIII RPAC (dont l'art. 67 constitue la disposition initiale) l'indique d'ailleurs clairement; cette cessation pourrait résulter aussi bien d'une décision de nature disciplinaire que d'un licenciement pour jutes motifs.
b) La suspension provisoire, attaquée par le recours au fond, s'inscrit ainsi dans un contexte plus large. On pourrait ainsi se demander si elle doit être qualifiée de décision incidente, auquel cas elle ne pourrait faire l'objet d'un recours que pour autant elle soit de nature à causer un préjudice irréparable (RDAF 1998 I 98 et 2000 II 289). En cas de réponse affirmative à la première de ces questions et négative à la seconde, tant le recours au fond que le présent pourvoi devraient être déclarés irrecevables. Le Tribunal fédéral, non sans hésitation il est vrai, a toutefois jugé que la suspension préventive (prévue en droit fédéral de la fonction publique) doit être assimilée à une décision définitive, attaquable sans restriction par la voie du recours de droit administratif (ATF 104 Ib 129 consid. 2; favorable à une entrée en matière: TA, arrêt du 3 septembre 1996, GE 96/072).
La section des recours ne voit pas de motif - dans la présente procédure incidente - de s'écarter de cette solution jurisprudentielle (par ailleurs, si l'on avait retenu le caractère incident de la suspension préventive, il est plausible que l'atteinte à la considération professionnelle découlant pour la recourante de cette décision puisse apparaître comme un préjudice irréparable).
c) En tant que mesure provisionnelle, la suspension ici litigieuse ne peut guère se fonder que sur un pronostic et non sur des certitudes (v. art. 67 al. 3 RPAC qui envisage en effet l'hypothèse d'une suspension avec privation de traitement qui se révèle par la suite injustifiée). Il reste que la gravité d'une telle mesure oblige l'autorité à n'y recourir qu'en présence de faits rendant une révocation disciplinaire ou un renvoi pour justes motifs suffisamment vraisemblables; elle constitue en effet, on l'a vu, un préalable (possible) à une cessation des fonctions (v., à titre de comparaison, ATF 125 II 396 consid. 3 et 122 II 359 consid. 3b, qui résument bien la jurisprudence rendue en matière de retrait préventif du permis de conduire; au terme de celle-ci, cette mesure suppose en effet l'existence d'indices concrets d'une inaptitude à la conduite).
d) aa) On peut relever encore que la municipalité, dans un premier temps, a considéré que les relations de service avec la recourante pouvaient se poursuivre, moyennant son déplacement dans un autre service (tel était l'objet de la procédure antérieure: GE000/0088); sur ce point, toutefois, le Tribunal administratif a retenu que le déplacement envisagé n'était pas fondé, faute de justes motifs.
La municipalité, dans la décision attaquée, considère néanmoins - notamment sur la base de faits nouveaux - qu'elle peut se prévaloir désormais de justes motifs de nature à fonder, non plus un déplacement, mais une mesure plus grave, soit un licenciement. Elle n'évoque pas, en revanche, la voie d'une procédure disciplinaire de révocation des rapports de service. Ce faisant, la municipalité s'engage dans une procédure de nouvel examen du complexe de faits qui a conduit à l'arrêt du Tribunal administratif du 24 novembre 2000, en y ajoutant des faits nouveaux. En effet, sauf à priver ce jugement de toute portée, force est de le comprendre en ce sens que, aux yeux du tribunal, les faits qui lui étaient soumis ne justifiaient pas une mesure de déplacement (consid. 3 lit. e), la question d'une autre mesure à l'endroit de Mireille Schick, pour autant qu'elle soit moins incisive, voire à l'endroit de son supérieur, étant réservée (consid. 3 lit. f in fine). En particulier, ce dernier passage indique bien que le dispositif a pour objet l'annulation de la décision attaquée sans que la cause soit renvoyée à la municipalité dans la perspective d'un complément d'instruction et d'une nouvelle décision portant à nouveau, cas échéant, sur le déplacement de l'intéressée; l'arrêt se borne, il est vrai, à renoncer à "l'inviter à statuer à nouveau", mais on ne saurait en déduire qu'elle avait le libre choix de le faire, si elle le jugeait opportun.
En d'autres termes, la municipalité, dans sa décision du 21 décembre 2000, retient - malgré le jugement du tribunal concluant au caractère injustifié d'une mesure de déplacement, mais à l'issue d'un nouvel examen - que la situation de fait désormais connue fonde un licenciement pour justes motifs.
bb) La procédure de nouvel examen permet de remettre en cause la validité de décisions administratives formellement entrées en force; elle ne doit cependant pas conduire à éluder les dispositions légales sur les délais de recours. En principe, l'autorité compétente ne peut donc pas revenir - sur demande ou d'office - sur une telle décision sans motif objectif; tel n'est le cas que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (vrais "nova") ou si sont invoqués des faits et moyens de preuve importants restés jusque-là inconnus (sans la faute de celui qui les invoque), c'est-à-dire des faits et preuves nouveaux (faux "nova"), au sens de l'art. 137 lit. b OJ, soit de moyens de révision. Telle est du moins la solution que le Tribunal fédéral a retenue en matière d'autorisations hors-zone à bâtir et de défrichements (RDAF 1999 I 245, spéc. 248); il est vraisemblable qu'il doive en aller de même en matière de fonction publique.
On ajoutera que la faculté d'une autorité administrative de procéder au réexamen d'une décision qui a fait l'objet d'un contrôle judiciaire, si elle ne va pas nécessairement de soi, a cependant été admise, cela pour autant que les conditions décrites ci-dessus soient remplies (v. dans ce sens TA, arrêt paru à la RDAF 1998 I 215, spéc. consid. 1b, p. 216; v. aussi TA, arrêt du 5 octobre 2000, AC 96/0139).
cc) En premier lieu, l'existence d'une plainte pénale contre Jacques Burnand n'est vraisemblablement pas une circonstance nouvelle (dans les deux acceptions évoquées ci-dessus), puisque la municipalité en avait connaissance par les écritures de la recourante, dans le cadre de la procédure précédente.
Par ailleurs, la municipalité s'appuie également sur une lettre de soutien parue dans la presse, dans laquelle de nombreux collaborateurs du Service de la circulation soutiennent leur chef de service; cela constituerait un démenti à la situation tendue décrite dans l'arrêt du tribunal, imputée en partie audit chef de service. A ce stade, la question se pose aussi de savoir si l'on a affaire là à des faits nouveaux (vrais ou faux "nova"); une réponse positive ne paraît pas d'emblée évidente, le soutien d'une partie du personnel de service à son chef étant en effet connu précédemment (de la municipalité, qui admet dans ses écritures une erreur de stratégie à cet égard, voire du tribunal lors du prononcé du jugement, consid. 3 lit. f).
En revanche, apparaissent clairement nouveaux le dépôt d'une plainte pénale par Mireille Schick contre Bernard Métraux le 14 août 2001, plainte dont ce dernier aurait eu connaissance le 1er décembre suivant seulement, ainsi que la lettre adressée par l'intéressée à la commission de gestion en date du 9 novembre 2000.
2. a) S'agissant de la problématique de l'effet suspensif, la décision attaquée expose en substance que celui-ci devrait être accordé en principe dans une procédure de recours ordinaire; on ne le refusera que lorsqu'il y a péril en la demeure ou que l'intérêt public exige impérativement une exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis ou encore lorsque le recours est manifestement voué à l'insuccès, avec toute la prudence dont il faut faire preuve dans ce dernier cas (consid. 1).
b) La jurisprudence a encore développé quelques lignes directrices s'agissant de la question de l'effet suspensif ou de mesures provisionnelles dans le cadre d'un litige relevant de la révision ou du nouvel examen. On citera notamment à ce propos un extrait de l'arrêt du 26 septembre 2000 portant sur cet objet (RE000/0029, consid. 3):
"A l'instar de la demande de révision, la demande de nouvel examen est un moyen de droit extraordinaire (v. Saladin, Verwaltungsverfahrensrecht, Bâle 1979, p. 166 ss; Ursina Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtpflege des Bundes und der Kantone, thèse Zürich 1985, § 9 I, p. 171 ss). Il n'est cependant pas exclu que l'autorité qui est saisie d'une telle demande suspende l'exécution de la décision à réexaminer ou prenne d'autres mesures provisionnelles (v. par analogie les art. 68 al. 2 PA, 142 OJ et 47 al. 3 de la loi sur l'asile). Cette faculté doit aussi être reconnue à l'autorité saisie d'un recours contre le refus d'entrer en matière sur la demande de nouvel examen. Celle-ci ne doit toutefois pas servir à remettre continuellement en question des décisions administratives entrées en force ou à éluder les délais de recours (ATF 120 Ib 47 et les réf.). Elle ne doit pas non plus permettre de paralyser l'exécution de décisions entrées en force. Pour éviter que cela se produise, il convient d'être restrictif dans l'admission des mesures provisionnelles liées à l'exercice d'un moyen de droit extraordinaire. Celles-ci ne doivent être ordonnées que si la requête apparaît bien fondée et que son auteur a un intérêt important à ce que la décision dont la révision ou le réexamen est demandé soit suspendue, parce que son exécution lui causerait un préjudice sensible et difficilement réparable (dans ce sens, Ursina Beerli-Bonorand, op. cit., § 8 I, p. 161)."
c) La Section des recours a par ailleurs indiqué à réitérées reprises que son pouvoir d'examen était limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle s'abstient de tenir compte de l'issue probable de la procédure, sauf si elle est manifeste; au surplus, elle examine pour l'essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que si elle a omis de tenir compte d'éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (Tribunal administratif, Section des recours, RE 99/0014, du 14 juillet 1999; v. dans le même sens ATF M., du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).
d) Dans le cas d'espèce, la décision attaquée a considéré en substance qu'un intérêt public important exigeait impérativement la mise à l'écart immédiate de la recourante du Service de la circulation (consid. 2 let. c de cette décision). Cependant, elle n'a pas tenu compte du fait que la suspension préventive litigieuse s'inscrit dans le cadre d'une procédure de réexamen, certes initiée ici par l'autorité elle-même. A suivre la jurisprudence évoquée ci-dessus, on ne peut cependant guère envisager le prononcé de mesures provisionnelles, conduisant à l'exécution anticipée de la décision issue du nouvel examen, à moins que cette dernière apparaisse bien fondée et que son auteur ait un intérêt important à son exécution immédiate.
aa) Sur le premier aspect, force est de relever que le juge instructeur, n'ayant pas situé son analyse dans le cadre d'une procédure de réexamen, a omis de vérifier si les faits nouveaux invoqués - à savoir essentiellement, on l'a vu, la plainte pénale contre le municipal Bernard Métraux, d'une part, la lettre du 9 novembre 2001 à la Commission de gestion, d'autre part - confèrent à la procédure de licenciement pour justes motifs une apparence suffisante de bon droit pour justifier le refus de l'effet suspensif. Il n'a donc pas pris en compte l'ensemble des éléments pertinents pour son appréciation.
bb) Par ailleurs, le juge instructeur a considéré également que la municipalité avait suffisamment démontré l'existence d'un intérêt important (et prépondérant) à se séparer immédiatement de la recourante dans l'intérêt de la bonne marche du Service de la circulation. Cette appréciation n'apparaît pas totalement convaincante, dans la mesure où l'arrêt du 24 novembre 2000 retenait au contraire qu'un maintien de l'intéressée à son poste était justifié (v. le dispositif de l'arrêt) et, partant, que la collaboration de celle-ci avec son chef de service et ses autres collègues restait possible (consid. 3 f); on ne comprend dès lors pas, sinon à la lumière de circonstances nouvelles, pour quels motifs ces relations de service devraient être suspendues d'urgence.
cc) La Section des recours aurait sans doute pu procéder à une correction d'une erreur d'appréciation, si la décision attaquée révélait en définitive un tel vice. En l'espèce toutefois, c'est au premier chef la base même de l'appréciation effectuée qui apparaît critiquable (lit aa ci-dessus). Dans cette configuration, la Section des recours retient qu'il est préférable - en dépit de certains inconvénients au regard du principe de l'économie de la procédure de renvoyer la cause au juge instructeur afin qu'il statue à nouveau; il est de toute manière mieux placé pour procéder si nécessaire à des mesures d'instruction à cet effet et apprécier à nouveau les éléments déterminants pour une décision d'effet suspensif; il pourrait même aborder directement avec la section chargée du recours au fond la question de la suspension litigieuse (effet suspensif et suspension sont en effet des problèmes relevant tous deux des mesures provisionnelles et se recouvrant largement).
3. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'admission partielle du recours, la cause étant dès lors renvoyée au juge instructeur pour nouvelle décision sur l'effet suspensif dans le sens des considérants. Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais, la commune de Lausanne devant en outre à la recourante une indemnité à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est partiellement admis.
II. La décision rendue le 1er février 2001 par le juge instructeur refusant l'effet suspensif est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. La commune de Lausanne doit à la recourante Mireille Schick un montant de 800 (huit cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 28 mars 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint