CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 octobre 2000
sur le recours interjeté par Rafael et Fatima TUNA, représentés par Claude Paschoud, Cabinet de conseils juridiques, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 14 septembre 2000 par le juge instructeur de la cause GE 00/096, refusant d'ordonner provisionnellement la délivrance d'une concession de taxi de type A par
la Municipalité de Nyon, dont le conseil est l'avocate Gloria Capt, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Eric Brandt et Alain Zumsteg.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Rafael Tuna est titulaire d'une concession de taxi B à Nyon. Les époux Tuna ont demandé à la Municipalité de Nyon une concession de type A dans un contexte que la Section des recours du Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de décrire, dans le cadre du recours d'autres exploitants (GE 99/010 et GE 99/012), dans un précédent arrêt RE 99/009 rendu le 7 avril 1999, dont l'essentiel des considérants a la teneur suivante:
"A. Juan Parra est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 21 juin 1996.
Antonio Ruscitto exploite en raison individuelle, depuis 1992, une entreprise de taxis à Nyon "Taxis Antonio" et a obtenu quatre autorisations de type B.
B. En septembre et en décembre 1996, les intéressés ont demandé respectivement une et deux autorisations de type A. Ils se sont l'un et l'autre heurtés à un refus, le 17 octobre 1996 pour Juan Parra et le 23 janvier 1997 pour Antonio Ruscitto. Sur recours et par arrêt du 24 février 1998, le Tribunal administratif a annulé ces décisions et renvoyé la cause à l'autorité municipale pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, le tribunal a considéré que les motifs fondant les refus municipaux, et qui tenaient aux exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public, n'étaient pas fondés en l'absence notamment d'une étude sérieuse permettant de fournir des données objectives démontrant la pertinence d'un blocage à 14 du nombre des concessions A au vu des besoins de la clientèle. La cause a dès lors été renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau sur la base d'un examen complet et circonstancié des besoins en taxis de la commune et des possibilités d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la place de la Gare.
C. Relancée au printemps par les avocats de Juan Parra et d'Antonio Ruscitto, la municipalité leur a répondu, par divers courriers, en été 1998 qu'elle entendait préparer un nouveau règlement des taxis, ou en tout cas la refonte de celui-ci et qu'elle ne voulait pas instaurer un système provisoire avant que ce règlement soit en vigueur. Elle a notamment refusé d'accorder des concessions A, fût-ce à titre provisoire, pendant la durée du Paléo Festival.
D. Par courrier du 14 septembre 1998, la municipalité a annoncé que le nouveau règlement devrait être prêt en automne 1998. Mais, relancée le 11 novembre 1998 du conseil d'Antonio Ruscitto, elle est restée muette. Il en a été de même d'un courrier du 16 novembre 1998 du conseil de Juan Parra.
E. Par actes des 21 janvier et 25 janvier 1999, Juan Parra et Antonio Ruscitto ont déposé un recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif. Enregistré sous référence GE 99/010 et GE 99/012, ces deux recours ont été joints pour l'instruction (avis du 9 février 1999). En outre, et par décision du 3 mars 1999, le juge instructeur a ordonné à la requête des intéressés des mesures provisionnelles, la municipalité étant invitée à délivrer à bref délai à chacun d'eux une concession de type A à titre provisoire. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours incident, déposé le 15 mars 1999, et qui conclut à l'annulation de la décision précitée. Les parties intimées se sont déterminées par acte respectivement des 16 et 29 mars 1999, concluant au rejet du recours. Une requête d'effet suspensif présentée par la municipalité a été écartée par le juge instructeur de la section des recours.
Considérant en droit:
1. Dans le recours au fond, Juan Parra et Antonio Ruscitto se plaignent d'un déni de justice, et reprochent à la municipalité de n'avoir toujours pas statué conformément à l'arrêt du 24 février 1998 du Tribunal administratif sur leur demande de concession type A, près d'une année après la communication de cet arrêt. La municipalité n'a pas encore déposé sa réponse au recours, mais il résulte du recours incident du 15 mars 1999 qu'elle considère que les études exigées par l'arrêt du Tribunal administratif prennent du temps, qu'elles déboucheront sur une révision du règlement des taxis et rendent nécessaire une procédure politique qui n'est "...guère plus rapide que le système judiciaire", enfin qu'il n'est pas question d'anticiper sur les mesures à prendre avant que tous les éléments soient connus.
Il n'appartient pas à la section des recours de prendre position sur cette question de fond, même si elle peut rappeler qu'en principe la jurisprudence considère que l'autorité qui refuse de statuer à bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de portée générale commet un déni de justice (RDAF 1997, p. 75; voir aussi GE 97/0030 du 26 mai 1997 et GE 98/0058 du 1er octobre 1998).
2. Dans le présent recours incident, la municipalité ne se plaint pas d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ni d'une violation de la loi. Elle reproche en revanche à l'auteur de l'ordonnance contestée d'avoir procédé à une pesée incorrecte des intérêts en présence et soutient que les chauffeurs de taxis concernés ne sont nullement menacés d'un dommage irréparable, ni même important, par la privation momentanée d'une concession de type A. Elle fait aussi valoir que des mesures provisionnelles ne doivent pas anticiper sur le jugement au fond, que les études recommandées par le Tribunal administratif dans son arrêt de 1998 prennent du temps et qu'il n'est pas question de délivrer des nouvelles concessions de type A dans une aire de stationnement d'ores et déjà saturée (place de la Gare) avant que le règlement n'ait été revu.
3. Le pouvoir d'examen de la chambre des recours du Tribunal administratif est limité à un contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA; arrêt TA RE 93/043 du 25 août 1993, consid. 1 et les arrêts cités). L'autorité excède ou abuse de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif telles que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (arrêt TA RE 97/0001 du 26 février 1997 consid. 2).
4. En l'espèce, la section des recours constate que la décision attaquée est très longuement motivée, tous les éléments entrant en ligne de compte ayant été examinés. On ne peut pas soutenir qu'elle anticipe sur le jugement à intervenir, puisqu'elle n'aborde pas la question du déni de justice. Elle ne crée pas davantage une situation irréversible, sur laquelle il serait impossible de revenir en fonction des résultats de l'étude en cours et de la teneur définitive du futur règlement communal, puisqu'elle précise bien que la délivrance de concessions type A doit intervenir à titre provisoire pour la durée de la procédure cantonale. La décision attaquée qui n'entraîne ni frais d'infrastructure importants ni dépenses considérables pour la collectivité publique, tient compte également, au bénéfice des constatations faites par les membres du tribunal lors de l'instruction ayant précédé l'arrêt de 1998, du fait que la place nécessaire à la délivrance des quelques concessions type A demandées par Juan Parra et Antonio Ruscitto existe et la section des recours n'a aucune raison de tenir ces constatations pour inexactes. Enfin, s'agissant toujours de la pesée des intérêts, il n'est pas besoin de longue démonstration pour rendre vraisemblable que le fait de bénéficier d'une concession type A permet à une entreprise de taxis une exploitation plus rationnelle et plus économique, donc plus rentable. Sans doute, la privation d'un tel privilège ne condamne-t-elle pas les intéressés à devoir cesser l'exercice de leur profession, mais seulement à travailler sur appel téléphonique (avec les pertes de temps et de recettes que cet inconvénient comporte) de sorte qu'on ne peut probablement pas parler ici de préjudice irréparable (contra les considérants finaux de la décision attaquée). Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'un élément déterminant dans la pesée des intérêts dès lors que, comme on l'a vu, aucun intérêt public prépondérant n'est compromis par la délivrance provisoire de deux concessions de type A.
Dans ces conditions, la décision attaquée, aux considérants de laquelle la section des recours renvoie pour le surplus, tient compte des différents intérêts en présence et ne peut qu'être confirmée.
B. Pour ce qui concerne le recourant, on relève que la Municipalité lui avait refusé la délivrance d'une autorisation de type A le 6 février 1997 pour le motif que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations, soit 14, était suffisant et que la place disponible pour ce service public était trop exiguë. Le recourant a présenté une nouvelle demande le 1er décembre 1997 en exposant que 11 concessions A se trouvaient dans les mains d'un même détenteur. Il observait aussi qu'il ne pouvait pas accéder à la gare comme les autres taxis mais qu'aucune voiture ne s'y trouvait à certaines heures de la journée. Sa demande a été suivie d'une demande de son épouse le 8 décembre 1997.
Après divers échanges de correspondances, la municipalité a statué par décision du 23 décembre 1999, dans les termes suivants:
"Conformément à une décision du Tribunal Administratif, la Municipalité de Nyon a délivré à Messieurs Juan Parra et Antonio Ruscitto une conception de type A, valable dès le 1er avril 1999.
Ces deux concession sont accordés à titre provisoire, soit jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée.
Dans l'attente de l'approbation par le Conseil communal d'un nouveau règlement (vraisemblablement juin 2000), aucune modification ne sera apporté à la situation actuelle."
Les recourants se sont pourvus contre cette décision en invoquant notamment la lenteur de la procédure et le fait que le recourant Rafael Tuna est, sur la liste d'attente des personnes demandant une concession A, le premier qui soit à la fois contribuable à Nyon et pas encore titulaire d'une concession A. Les recourants ont également demandé provisionnellement la délivrance immédiate à titre provisoire de l'autorisation sollicitée jusqu'à droit connu sur les recours Parra et Ruscitto, subsidiairement jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement sur le service des taxis.
Cette requête provisionnelle a été rejetée par décision du juge instructeur du 14 septembre 2000 dont l'essentiel de la motivation a la teneur suivante:
- que des mesures provisionnelles doivent se justifier par la nécessité de protéger les intérêts de l'une ou l'autre des parties, dans la mesure où ils seraient compromis par l'obligation d'attendre l'issue de la procédure au fond,
- qu'elles ne doivent en revanche pas anticiper sur le jugement au fond, sauf si la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement (RE 94/0001 du 9 mars 1994, RDAF 1994 p. 320),
- que les recourants demandent qu'on leur attribue pendant la durée de la procédure de recours une concession de taxis type A, ce qui est précisément l'objet de la procédure au fond,
- que cela ne pourrait se justifier que si leurs intérêts étaient irrémédiablement compromis,
- que tel n'est pas le cas en l'espèce, dans la mesure notamment où il résulte du dossier que Rafael Tuna exerce sa profession de chauffeur de taxis depuis plusieurs années d'abord au bénéfice d'un permis communal de chauffeur de taxis, puis d'une concession type D (délivrée le 13 décembre 1996), activité que la décision attaquée ne restreint pas,
- que les recourants ne sont ainsi pas privés de la possibilité d'exercer leur profession, même si la faculté d'user d'une place permanente de stationnement sur le domaine public constituerait un avantage indéniable et permettrait une exploitation économiquement plus rationnelle et rentable, selon toute vraisemblance,
- que dès lors les recourants ne peuvent pas faire valoir un intérêt déterminant, allant au-delà de celui de pouvoir bénéficier de meilleures conditions d'exercice d'une activité lucrative,
- que cet intérêt ne saurait l'emporter sur celui de la collectivité publique à veiller à une bonne adaptation du nombre des concessions délivrées aux besoins effectifs, et à limiter les emprises sur le domaine public à ce qui est strictement nécessaire,
- que cette considération a en l'espèce d'autant plus de valeur que la Municipalité de Nyon est en train de procéder à une révision de sa réglementation et qu'elle a un intérêt évident et important à ce que des dispositions modifiant la situation de fait actuelle ne soient pas prises, fût-ce à titre provisoire,
- qu'il est vrai que deux exploitants de taxis ont récemment bénéficié de mesures provisionnelles judiciaires dans le sens requis par les recourants,
- qu'on ne saurait toutefois, multiplier les concessions "provisoires" sans créer des situations de fait nouvelles susceptibles de contrarier la pratique future des autorités communales en la matière,
- qu'il n'y a dans ces conditions pas lieu d'ordonner les mesures provisionnelles requises, qui préjugeraient de l'issue du recours,
C'est cette décision incidente que les recourants contestent en demandant implicitement l'octroi de la décision litigieuse, apparemment au seul Rafael Tuna. Ils se sont acquittés d'une avance de frais de 500 francs.
Le juge intimé a conclu au rejet du recours par détermination du 26 septembre 2000. Quant à la municipalité, elle a conclu également au rejet du recours par détermination du 16 octobre 2000 dans laquelle elle invoque notamment la teneur du projet de règlement concernant le service des taxis.
La section des recours a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. Les recourants invoquent la lenteur de la procédure législative communale et se plaignent principalement d'une inégalité de traitement par rapport à la situation faite aux deux exploitants qui ont donné lieu à l'arrêt RE 99/007 de la Section des recours du 7 avril 1999.
Dans la décision provisionnelle du 3 mars 1999, le juge instructeur des causes jointes GE 99/010 et GE 99/012 concernant ces exploitants avaient rappelé que dans son arrêt du 24 février 1998, le Tribunal administratif avait jugé que le délai échéant aux années 2001/2002 invoqué par la municipalité ne pouvait pas être imposés aux intéressés. Dans son arrêt du 7 avril 1999, la Section des recours a constaté qu'aucun intérêt public prépondérant n'était compromis par la délivrance provisoire de deux concessions de type A (en particulier, celle-ci n'entraîne ni frais d'infrastructure ni dépense considérable pour la collectivité) mais qu'en revanche, l'intérêt des recourants à une exploitation plus rationnelle et plus économique étaient déterminant dans la pesée des intérêts.
Dans la décision attaquée du 14 septembre 2000, le juge intimé a considéré au contraire que l'intérêt des recourants ne pouvait pas l'emporter sur celui de la collectivité publique à veiller à une bonne adaptation du nombre des concessions et que cette collectivité avait un intérêt évident et important à ce que des dispositions modifiant la situation de fait actuelle ne soit pas prises, fût-ce à titre provisoire, sous peine de contrarier la pratique future des autorités communales. En outre, le juge instructeur a accordé un poids prépondérant à la souveraineté de la commune sur son domaine public.
La section des recours constate que le juge instructeur a rappelé à juste titre que les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas anticiper sur le jugement de la cause en accordant d'ores et déjà aux recourants ce qu'ils demandent dans la procédure au fond (arrêt RE 98/001 du 27 février 1998). Les conditions permettant la solution contraire, à savoir qu'il soit impossible de sauvegarder les droits litigieux d'une autre manière, ne sont pas remplies car on peut attendre des recourants qu'ils patientent jusqu'au jugement au fond, qui ne devrait pas tarder plus que de raison, pour entreprendre une forme d'exploitation nouvelle dont ils se sont passés jusqu'ici. La décision attaquée ne procède donc pas d'un abus du pouvoir d'appréciation du juge intimé, qui dispose à cet effet d'un pouvoir d'appréciation que la section des recours doit respecter puisque celle-ci, selon sa jurisprudence constante, ne statue pas en opportunité (art. 36 LJPA par analogie; par exemple RE 98/0006 du 12 mars 1998 et RE 98/009 du 1er avril 1998). Quant au grief tiré de l'inégalité de traitement, il est mal fondé car le seul fait que l'arrêt du 7 avril 1999 ait accordé provisoirement deux concessions supplémentaires est en soi une circonstance nouvelle en raison de laquelle une nouvelle demande identique ne peut pas être appréciée de manière identique. En effet, on ne saurait considérer que désormais, toute concession A refusée par l'autorité municipale devrait être accordée à titre provisionnel par le Tribunal administratif. On observe d'ailleurs que, contrairement aux deux exploitants qui ont fait l'objet de l'arrêt du 7 avril 1999, les recourants ont renoncé à contester le refus qui leur a été opposé en février 1997 et ne sont pas au bénéfice d'un arrêt exécutoire du Tribunal administratif.
2. Vu ce qui précède, il y a lieu maintenir la décision attaquée. L'arrêt sera rendu aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens mais en doivent à la commune assistés d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision attaquée est maintenue.
III. Un émolument de 300 (trois cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. La somme 300 (trois cents) francs est allouée à la commune de Nyon à titre de dépens à la charge des recourants.
Lausanne, le 25 octobre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint