CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 septembre 2000
sur le recours interjeté par Roger PASQUIER, représenté par l'avocat Philippe Reymond, 1000 Lausanne 13
contre
la décision du 31 mai 2000 du juge instructeur de la cause AC 000/0039 (refus d'octroi de l'effet suspensif et de mesures provisionnelles).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Vincent Pelet, juges. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Nyon envisage de réaliser la grande ceinture de son agglomération; elle projette de prolonger la route de la Gravette par la construction d'une artère reliant la route de la Morâche (ci-après: route Blanche) à la route de Duillier, sur une longueur d'environ 1'600 mètres. A cette fin, elle a soumis à l'enquête publique, du 30 juin au 31 juillet 1995, les deux projets de plan partiel d'affectation, soit Secteur I "En Mangette" et Secteur II "Le Viez, A la Billettaz, A Changins". Ces derniers se bornent à arrêter la limite des constructions et à réserver l'espace libre nécessaire afin d'empêcher toute construction ultérieure sur le futur tracé de l'artère projetée; ils ont été approuvés par les services cantonaux dans le rapport de synthèse du 8 mai 1995. Outre les plans proprement dits, un plan fixant la délimitation de l'aire forestière pour le secteur II ainsi que le rapport d'impact les accompagnant ont également fait l'objet de cette enquête.
B. A l'issue de l'enquête publique, le projet a rencontré neuf oppositions dont celles de Roger Pasquier, d'une part, Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre Dovat, Marianne Juon et Martine Muhlemann, d'autre part, Alain et Mariette Leuenberger, par ailleurs. Ces derniers sont tous propriétaires de parcelles comprises en tout ou partie dans l'emprise réservée par les projets de PPA pour la route prévue ou en bordure de celle-ci. En particulier, on retient que Roger Pasquier possède la parcelle n° 116 du cadastre communal, située non pas dans l'emprise du PPA "En Mangette", mais à proximité des limites de construction fixées par ce dernier; cette parcelle abrite sa maison d'habitation n° ECA 2537. Les griefs des opposants portent, en substance, sur l'opportunité de la réalisation de l'artère dont le tracé est réservé par les plans, sur la proximité du tracé avec les habitations existantes ainsi que sur les conséquences environnementales du projet, en particulier les nuisances sonores et la pollution de l'air, le rapport d'impact étant considéré à cet égard comme insuffisant selon eux.
Dans son préavis municipal n° 67 du 4 mars 1996, la municipalité a proposé de rejeter les oppositions et d'adopter tant les plans que la décision finale d'impact. Suivant les recommandations de sa commission d'étude, le Conseil communal a, lors de sa séance du 28 octobre 1996 - et non 4 décembre 1997 comme indiqué par erreur dans la décision attaquée -, adopté les deux projets de PPA et la décision finale d'impact; il a par surcroît adopté les projets municipaux de réponse aux opposants.
C. Par le ministère de l'avocat Philippe Reymond, Roger Pasquier s'est pourvu auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (depuis le 21 avril 1998: Département des infrastructures; ci-après: DINF) contre la décision du Conseil communal. Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre Dovat, Marianne Juon et Martine Muhlemann en ont fait de même par la plume de l'avocat Albert Graf. Alain et Mariette Leuenberger ont également recouru, personnellement et par acte séparé. Ils ont repris et développé les griefs soulevés à l'appui de leurs oppositions respectives. Par décision du 2 mars 2000, le DINF a toutefois rejeté ces trois recours.
D. Roger Pasquier, Anne-Claude Briccafiori et ses quatre consorts ont, par l'intermédiaire de leurs conseils respectifs, déféré la décision sur recours du DINF au Tribunal administratif en concluant à l'annulation de celle-ci. Ils ont chacun requis du juge instructeur l'octroi de l'effet suspensif, Roger Pasquier précisant à cet égard:
"En effet, le recours serait privé de son intérêt si la procédure de planification devait se poursuivre et que l'étape subséquente du rapport d'impact devait être exécutée avant droit connu sur le présent recours"
Les recourants ayant été invités par le juge instructeur à préciser le sens de leur requête, Roger Pasquier a précisé, par la plume de l'avocat Philippe Reymond, que cette dernière devait être considérée comme une requête de mesures provisionnelles tendant à "(...)interdire à la Municipalité et à la Commune de Nyon de poursuivre la procédure de planification et en particulier de mettre à l'enquête publique la route dont les limites sont litigieuses. Cette requête tend à éviter que le recours soit privé de son objet et que le recourant soit amené à déposer des oppositions et recours successifs, alors que les limites de l'ouvrage sont elles-mêmes contestées."
Par décision du 31 mai 2000, le juge instructeur a cependant rejeté les requêtes d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
E. Roger Pasquier a saisi en temps utile la Section des recours du Tribunal administratif d'un recours incident contre la décision du juge instructeur; il conclut à la réforme de cette dernière et à l'octroi de l'effet suspensif et des mesures provisionnelles requises. Ni le juge intimé, ni les services cantonaux concernés n'ont pris de conclusion sur ce point; seule la municipalité a conclu, pour sa part, au rejet du recours incident. Postérieurement à son recours, Roger Pasquier a requis le juge instructeur de la Section des recours de procéder à une expertise du projet routier contesté; le juge instructeur a informé le recourant de ce qu'il laissait le soin à son collègue chargé d'instruire le recours contre la décision du DINF de traiter cette réquisition.
Considérant en droit:
1. A titre préliminaire, on relève que le recourant avait, par la plume de son conseil, requis du juge instructeur de la présente section qu'il ordonne une expertise portant sur l'étude du projet routier. Il a invoqué à cet effet tant l'absence de justification et d'opportunité du projet, l'absence d'indépendance des mandataires ayant effectué l'étude préliminaire, que le caractère incomplet des études au vu de l'évolution de l'urbanisation de Nyon. Dans la mesure où cette réquisition relève de la procédure au fond, il appartiendra au magistrat chargé d'instruire cette procédure de la traiter. Les parties n'ont du reste pas exprimé sur ce point d'avis contraire dans le délai initialement imparti au 20 juillet 2000 par le juge instructeur à cet effet; seul le recourant a réagi en réitérant sa réquisition, mais par courrier de son conseil du 1er septembre 2000, soit bien au delà de ce dernier délai.
2. Les plans litigieux fixent une nouvelle limite de constructions en vue de la réalisation future de la route d'évitement de Nyon; ils visent ainsi à réserver l'emprise nécessaire à cette construction.
a) On rappelle que l'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, cons. 1); il rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (v. Pierre Moor, Droit administratif, II, Berne 1991, n° 5.7.3.3).
C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêts RE 93/043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321; 98/030 du 20 octobre 1998), sa décision sur ce point devant résulter d'une balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (Moor, ibid.). Le pouvoir d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M c/ OFDEE, cons. 2a).
b) Dans le cas d'espèce, le recourant s'en prend, sur le fond, à une décision reposant sur les articles 47 LATC et 9 LR. Il reproche à la Municipalité de Nyon d'avoir choisi d'abord de faire adopter par le conseil communal le tracé de l'emprise de la future grande ceinture.
Le recourant perd de vue que l'art. 47 al. 2 LATC permet aux communes de prendre, dans les plans et règlements d'affectation fixant les prescriptions relatives à l'affectation des zones (al. 1), des dispositions relatives notamment aux "conditions de construction, telles qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites, cote d'altitude, ordre des constructions, limites des constructions, le long, en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique" (chiffre 1), ainsi qu'à "l'aménagement et à la destination des espaces et des voies publiques existants ou à créer ainsi qu'aux accès des constructions" (chiffre 3). Par ailleurs, l'art. 9 al. 1 LR, première phrase, permet l'adoption, pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer, de plans d'affectation fixant la limite des constructions; l'alinéa 3 de la disposition précitée renvoie au surplus au titre V de la LATC, s'agissant de la procédure applicable. En d'autres termes, il s'agit là, sur un plan procédural, de l'étape préliminaire à la réalisation d'un projet routier, qui s'apparente à l'adoption d'une zone réservée destinée à accueillir ultérieurement une route. Du reste, à titre de comparaison, l'art. 14 LRN prévoit, en droit fédéral, la création de zones réservées pour la construction de routes nationales; dans un arrêt du 21 octobre 1992, le Tribunal fédéral a fait application de cette disposition pour confirmer les alignements et les niveaux du droit zurichois, servant notamment à maintenir libres de constructions les terrains nécessaires à une future route (ATF 118 Ia 372, cons. 4a; v. en outre, Schürmann/Hänni; Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, p. 185, qui parlent, à propos des plans d'alignement, de "Sondernutzungspläne"; v. en outre, s'agissant d'un plan d'aménagement routier, v. ATF 117 Ib 35, cons. 2; 112 Ib 409, cons. 1b). On pourrait aussi rapprocher le processus en deux étapes choisi ici du régime qui prévaut habituellement en matière de constructions, qui consiste à adopter dans un premier temps la planification (ici les limites de constructions) et dans un second temps seulement à élaborer le projet de construction (ici le projet routier qui reste à faire).
Contrairement à ce qu'indique le recourant, la procédure choisie en l'occurrence par la municipalité n'a apparemment rien de critiquable, ce d'autant plus qu'elle est autorisée par le texte de loi; à l'étape préliminaire concrétisée par la décision attaquée succède alors nécessairement la procédure d'élaboration et de construction proprement dite. Or, cette dernière est fixée aux articles 11 ss LR, notamment l'art. 13 dont l'alinéa premier impose la mise à l'enquête des projets de construction durant trente jours dans la ou les communes concernées, les alinéas 2 et 3 déterminant les autorités compétentes pour l'adoption et le traitement du recours (le conseil communal ou général, respectivement le DINF, s'agissant d'un projet communal). Ces dispositions, qui mettent en oeuvre la coordination avec celles régissant l'aménagement du territoire (v. BGC ibid., p. 750), renvoient du reste expressis verbis aux dispositions topiques de la LATC, les articles 57 à 62, s'agissant des projets communaux.
A ce propos, on signalera l'art. 61 LATC, qui prévoit que le DINF se prononce sur l'approbation du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur les recours (al. 1). Selon l'al. 4, le plan et le règlement entrent en vigueur dès l'approbation donnée par le DINF, qui abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils leur sont contraires; cette disposition ajoute que l'effet suspensif d'éventuels recours est réservé.
Le rappel de ces dispositions permet de mieux cerner la portée de l'effet suspensif en matière de plans. En substance, l'octroi d'une telle mesure a pour conséquence de geler le plan et le règlement approuvés; il en résulte que l'autorité compétente n'est alors pas en mesure de délivrer un permis de construire pour un projet conforme au nouveau plan.
De manière générale, il convient dès lors de souligner que le conflit relatif à l'effet suspensif présente un enjeu très différent dans le contentieux de la planification et dans celui de la construction; en tous les cas, on ne voit pas de motif d'appliquer mécaniquement au domaine de la planification la jurisprudence arrêtée en matière de construction, selon laquelle l'effet suspensif est dans la règle accordé dans ce dernier domaine, la réalisation des travaux pouvant présenter en effet un caractère très largement irréversible (sur ce dernier point v. par exemple arrêts RE 98/0030 du 20 octobre 1998 et RE 99/0005 du 16 avril 1999). Il ne faut en effet pas perdre de vue que les décisions rendues en matière de planification ne débouchent pas d'emblée sur la réalisation de travaux, ceux-ci devant en effet faire l'objet d'une nouvelle procédure, ouvrant également la voie d'un recours; si l'effet suspensif est accordé dans le cadre de ce dernier - ce qui est la règle, comme on vient de le voir -, l'entrée en force de la planification elle-même, découlant de l'approbation par le DINF, n'est pas de nature à entraîner des conséquences irréversibles. Cela étant, l'on ne saurait accorder, par principe, l'effet suspensif à des recours formés en matière de planification (on pourrait cependant excepter certains cas particuliers, tel celui des projets routiers, qui obéissent à la procédure de planification, dans la mesure où ceux-ci ont également valeur d'autorisation de construire la voie publique projetée).
c) Dans le cas d'espèce, le recourant reproche au premier juge d'avoir passé sous silence l'effet qu'aurait la mise en vigueur anticipée des PPA litigieux. Il requiert l'octroi de mesures provisionnelles tendant à ce qu'il soit fait interdiction à la Commune de Nyon de poursuivre tant les études que la procédure de planification en vue de la réalisation du projet routier qu'il conteste.
aa) Les plans fournis au tribunal par le Service des routes et des autoroutes avec le dossier de la cause ne comportent pas l'approbation du DINF. On devrait ainsi présumer que ces plans, faute d'avoir été approuvés, n'emportent aucun effet. L'effet suspensif requis aurait alors pour seule conséquence possible d'empêcher le DINF d'approuver ces plans en cours de procédure. On ajoutera également que le plan, avant même son approbation, déploie les effets anticipés négatifs décrits à l'art. 79 LATC; cependant, la parcelle du recourant se trouvant en dehors des limites de construction fixées, elle n'est pas concernée par cet effet anticipé négatif (on ne voit au surplus pas quel intérêt le recourant pourrait avoir à contester le mécanisme de l'art. 79 LATC en l'occurrence; il n'en fait en tous les cas pas état).
bb) A supposer même que le plan litigieux ait néanmoins été approuvé, sans que le tribunal en ait connaissance, il faudrait examiner alors la portée d'un tel plan, une fois entré en vigueur (la situation pourrait être la même à l'avenir, dans l'hypothèse où le DINF envisagerait, comme évoqué ci-dessus sous lettre aa, d'approuver le plan). L'entrée en force du plan litigieux aurait dès lors pour effet de rendre possible la mise à l'enquête d'un projet routier dans les limites de construction en question. Cela pourrait "contraindre" (il ne s'agit pas là d'une obligation à caractère juridique; le défaut de recours contre le projet routier ne rendrait pas sans objet le présent pourvoi) l'intéressé à devoir intervenir à nouveau lors de l'enquête sur le projet routier, puis à former de nouveaux recours. Selon le recourant, son intérêt à éviter de telles démarches inutiles primerait, si l'on comprend bien, celui de l'autorité communale à faire avancer une procédure qui se prolonge dans le temps. Un tel intérêt privé apparaît toutefois comme extrêmement ténu et, aux yeux du tribunal, il ne saurait prévaloir sur les intérêts publics au point de geler tout processus ultérieur de mise en oeuvre de la planification, cela jusqu'à l'issue de procédure judiciaire.
Par ailleurs, le recourant souhaite que le tribunal interdise à la Municipalité de Nyon de poursuivre les études relatives à l'élaboration du projet routier. Ce faisant, il invoque surtout l'intérêt des contribuables nyonnais à éviter que la commune intimée n'engage des dépenses qui pourraient devenir inutiles avec l'admission du recours. Il fait ainsi valoir essentiellement un intérêt public, qui n'apparaît guère manifeste. Il appartient au demeurant à la municipalité elle-même de décider l'opportunité de la poursuite de telles études, à ses risques et périls bien évidemment. On ne discerne en effet pas véritablement quel intérêt privé le recourant est susceptible de faire valoir pour s'opposer à une poursuite par les services techniques nyonnais et leur mandataire de l'élaboration du projet routier; le recourant adopte d'ailleurs une argumentation apparemment paradoxale à cet égard, puisqu'il exige tout à la fois de nouvelles études, estimant celles effectuées jusqu'ici insuffisantes, et demande que les études actuelles soient stoppées.
2. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le recourant succombant, il se justifie de mettre un émolument de justice à sa charge (art. 55 LJPA); au surplus, il ne sera pas alloué de dépens, la Municipalité de Nyon ayant procédé par une simple correspondance de son conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 31 mai 2000 du juge instructeur de la cause AC 000/0039 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de Roger Pasquier.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint