CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 22 novembre 1999
sur le recours formé par Le Square Danses SA, rue de Genève 23, case postale 3224, 1002 Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jacques Micheli, place Pépinet 4, case postale 3309, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue le 25 octobre 1999 par le magistrat instruisant la cause au fond AC 99/0143 (levée partielle de l'effet suspensif).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Pierre Journot, juges.
Vu les faits suivants:
A. La société LO Immeubles SA (ci-après la constructrice) est notamment propriétaire des parcelles nos 558 et 526, sises sur le territoire de la commune de Lausanne. La parcelle no 558 supporte actuellement un bâtiment désaffecté, placé aux nos 5 et 5bis de la rue de Genève. Cette parcelle s'inscrit dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Plate-forme du Flon" concernant les terrains compris entre la rue de Genève, les escaliers de Bel-Air, la route de Bel-Air, place de la gare du Flon, l'avenue J.-J. Mercier, les escaliers du Grand-Chêne, la rue du Grand-Chêne, l'avenue Jules Gonin, le Pont Chauderon (modification partielle du plan d'extension légalisé no 633), plan adopté par le Conseil communal de Lausanne dans sa séance du 8 juin 1999 et actuellement soumis à l'approbation du Département des infrastructures. Au surplus, ce bâtiment est assujetti à la zone à régime particulier de l'art. 56 du règlement concernant le plan d'extension du 3 novembre 1942, révisé le 10 mars 1992 (ci-après RPE) de la ville de Lausanne.
B. Du 13 avril au 3 mai 1999, la société LO Immeubles SA a mis à l'enquête publique un projet de transformation extérieure et intérieure du bâtiment sis sur la parcelle no 558 pour la création d'un club de jazz, d'un café-restaurant, de commerces et de bureaux. La constructrice prévoit:
- la transformation intérieure du bâtiment et la création au niveau -1 (au sous-sol) d'un club de jazz; sur la partie sud des niveaux zéro et +1 d'un café-restaurant; sur les niveaux +2 et +3 de bureaux;
- la démolition au nord d'une marquise et d'un quai de déchargement;
- la création d'un couvert saisonnier sur la voie du chariot, adjonction légère devant permettre de créer une terrasse de 60 places pour l'été;
- la création d'une marquise et d'un quai de déchargement le long de la façade ouest du bâtiment.
La société Le Square Danses SA - la recourante au fond et dans la présente procédure - a fait opposition au projet, opposition levée par décision du 17 août 1999 de la Municipalité de Lausanne. L'opposante a formé un recours au Tribunal administratif contre cette décision le 17 septembre 1999, en requérant l'effet suspensif.
C. Le juge instructeur (ci-après: le juge intimé) saisi de la cause au fond a accordé à titre préprovisionnel l'effet suspensif au recours le 15 septembre 1999. Par décision de mesures provisionnelles du 25 octobre 1999, il a
I) maintenu l'effet suspensif accordé provisoirement au recours le 15 septembre 1999 uniquement en ce qui concerne les aménagements extérieurs et la mise en exploitation des établissements publics projetés;
II) retiré l'effet suspensif au recours pour la réalisation des autres travaux de transformation et autorisé la société constructrice à entreprendre directement ces travaux sans attendre l'issue du recours au fond,
les frais de la procédure incidente devant suivre le sort de la cause au fond.
La société Le Square Danses SA a recouru contre cette décision par acte du 4 novembre 1999, complété le 12 novembre 1999. A cette dernière date, le juge intimé s'en est remis à justice, la Municipalité de Lausanne et la constructrice ont conclu au rejet du recours incident. La constructrice a développé ses moyens dans de nouvelles déterminations le 16 novembre 1999.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223); à défaut, le recourant serait privé de la possibilité de faire trancher le problème de fond avant de subir l'atteinte qu'il prétend être portée à ses intérêts par la décision attaquée; de plus lorsque le recours au fond est formé contre un permis de construire, la réalisation des travaux litigieux serait de nature à compromettre l'issue du recours par la création d'une situation de fait quasiment irréversible. C'est pourquoi la section des recours du Tribunal administratif accorde de manière générale l'effet suspensif dans les litiges en matière de construction (arrêt RE 98/030 du 20 octobre 1998 et RE 99/005 du 16 avril 1999).
b) L'effet suspensif peut cependant être refusé lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision (arrêt TA RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3). Tel est notamment les cas lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé et la sécurité, ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (v. la casuistique citée dans l'arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999).
c) L'effet suspensif peut aussi être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (arrêts TA RE 91/009 du 11 octobre 1991, RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé, si la durée du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157, v. aussi arrêts TA RE 93/044 du 14 septembre 1993 consid. 1; RE 92/017 du 27 mai 1992 consid. 1). Mais le recours ne saurait d'emblée être considéré comme manifestement mal fondé en matière de construction par le simple fait que l'autorité a accordé au constructeur une dérogation sur l'indice d'utilisation du sol (arrêt TA RE 96/003 du 9 février 1996).
d) L'effet suspensif peut encore être refusé pour des travaux autorisés par le permis de construire faisant l'objet du recours, mais qui ne sont pas critiqués dans les motifs de recours au fond et dont la réalisation ne compromet pas les intérêts défendus par le recourant (arrêt TA RE 95/086 du 4 mars 1996). Par exemple, l'effet suspensif a été refusé pour un projet de port car les recourants ne contestaient que la suppression des amarrages en pleine eau prévue après la mise en service du port, dont ils admettaient par ailleurs la conformité aux plans et règlements en vigueur (arrêt TA RE 95/086 précité). L'effet suspensif a aussi été refusé pour la réalisation d'un immeuble résidentiel car le recours ne portait que sur les aménagements extérieurs en limite de propriété, qui pouvaient être fixés indépendamment de la construction du bâtiment principal (arrêt TA RE 99/005 du 16 avril 1999).
e) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêt RE 93/0043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321 ainsi que l'arrêt RE 98/0030 du 20 octobre 1998). Le pouvoir d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M c/ OFDEE, consid. 2a).
2. a) L'essentiel de l'argumentation de la recourante a trait à l'art. 17 du règlement du plan partiel d'affectation "Plate-forme du Flon" (ci-après: RPPA), qui concerne l'"aire d'aménagement coordonné" - en jaune sur le plan - destiné à la circulation des piétons, ainsi que, de manière subsidiaire, à la circulation et aux accès aux garages souterrains (art. 16 RPPA). L'art. 17 RPPA est libellé en ces termes:
"Dès l'entrée en vigueur du présent plan, une étude générale définissant les grands principes d'aménagement de l'aire précitée (aire d'aménagement coordonné) sera réalisé par le propriétaire de ces surfaces avant qu'il ne dépose une demande de permis de construire à l'intérieur du périmètre du plan. En outre, à chaque demande de permis de construire (bâtiments nouveaux, transformation importante d'un bâtiment existant ou création d'un parking souterrain), le dossier d'enquête sera accompagné d'un projet d'aménagement de ladite aire directement en contact avec la parcelle sur laquelle la construction ou la transformation est projetée. La municipalité pourra fixer les conditions d'aménagement pour les secteurs en contact avec le domaine public."
La recourante expose à l'appui de ses conclusions que le PPA en procédure d'approbation présente une lacune sur un point essentiel: le schéma de la circulation des piétons et des véhicules sur la plate-forme du Flon (elle a joint aux pièces produites la proposition élaborée à ce sujet par l'association des intérêts de la vallée du Flon, parue dans la presse le 29 octobre 1999). Conformément à l'art. 17 RPPA, selon la recourante, avant toute demande de permis de construire à l'intérieur du périmètre, la constructrice devait réaliser l'étude générale exigée par cette disposition. La procédure suivie violerait ainsi le principe de coordination prévu par l'art. 25a LAT.
b) Or, le maintien de l'effet suspensif concernant les aménagements extérieurs et l'exploitation des établissements publics projetés prend précisément en compte les intérêts défendus ici par la recourante. En particulier, l'aménagement du quai sur la façade ouest pourrait avoir une incidence sur l'organisation de la circulation ouverte dans un sens - ou dans les deux sens, comme le souhaiterait l'association des intérêts de la vallée du Flon - entre le bâtiment litigieux et les immeubles voisins. Le même raisonnement s'applique à la terrasse ouverte au sud (le couvert saisonnier). Sur ces deux éléments du projet, la décision attaquée réserve prudemment toute solution qui pourrait être adoptée ultérieurement, soit à l'issue de l'audience au fond, soit encore dans le cadre de l'étude générale de l'aire d'aménagement coordonné, exigée par l'art. 17 RPPA.
c) Au demeurant, la recourante soulève le grief de la non-conformité du projet au droit fédéral de la protection de l'environnement (LPE et OPB). Ici encore, l'interdiction provisoire d'exploiter les établissements projetés suffit à sauvegarder les intérêts de la recourante dès lors que la décision incidente ne préjuge en rien des différentes mesures qui pourraient être ordonnées à l'issue de l'audience au fond.
d) Ainsi, la balance des intérêts requise par la jurisprudence citée ci-dessus et la réserve que s'impose la section des recours dans son appréciation des éléments déjà pris en compte par le juge intimé conduisent à confirmer la décision attaquée.
4. Il résulte des explications qui précèdent que le recours incident doit être rejeté et par conséquent l'octroi des mesures préprovisionnelles requises refusé. Vu l'issue de la procédure, un émolument de justice de 1'000 fr. doit être mis à la charge de la recourante. La commune et la constructrice, qui obtiennent gain de cause par l'intermédiaire de leur conseil, ont droit à des dépens, arrêtés à 800 fr.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision du magistrat instructeur du 25 octobre 1999 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante est débitrice de la commune de Lausanne d'une somme de 800 fr. (huit cents francs) à titre de dépens.
V. La recourante est débitrice de la constructrice LO Immeubles SA d'une somme de 800 fr. (huit cents francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 22 novembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint