CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 9 avril 1998
sur le recours interjeté par Sofapain SA, à Chigny, représentée par l'avocat Philippe Chaulmontet, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 25 février 1998 par le juge instructeur de la cause AC 96/221 (WY) refusant d'octroyer l'effet suspensif au recours.
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Etienne Poltier, juges.
Vu les faits suivants:
A. La recourante, la société Sofapain SA, est propriétaire d'un bâtiment industriel (cadastré no 107) sur la parcelle 94, sise sur le territoire de la commune de Chigny. L'immeuble est situé dans le creux du Vallon de la Morges, sur la rive droite de la rivière. La rive gauche, non construite, fait partie du domaine de Marcellin, sis sur le territoire de la commune de Morges.
L'accès au bâtiment de la recourante s'effectue par une route longeant la Morges, retenu par un long mur de soutènement s'étendant du pont de la Morgette jusqu'à la limite aval de la parcelle 94. Cette route d'accès est empruntée par les véhicules de Sofapain SA, de ses fournisseurs et de la voirie.
B. En 1968, Jean Rossetti, propriétaire du bâtiment voisin (no 106) sur la parcelle no 37 et, à l'époque, en outre de la parcelle 94, a construit le long de la Morges un mur de soutènement, vraisemblablement sans mise à l'enquête, ni autorisation municipale. En 1975, l'association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de la région morgienne (ERM), à Morges, a fait poser un collecteur d'eau usée en PVC (de 300 mm de diamètre) - dite canalisation "Mont-de-Vaux" - sous la route d'accès au bâtiment de la recourante, derrière le mur construit par Jean Rossetti.
C. Le 24 décembre 1993, lors d'une crue de la Morges, le mur s'est "cassé" sur une longueur d'environ 12 m et a basculé dans la rivière, si bien que le collecteur "Mont-de-Vaux", mis à nu sur plus de 12 m, accusait des déformations horizontales et verticales. L'entreprise Piasio SA a assuré une réhabilitation provisoire de la zone éboulée, en mettant en place 15 m3 d'enrochement du pied du talus jusqu'au collecteur.
Le 8 septembre 1994, la municipalité a exigé des propriétaires Jean Rossetti et Sofapain SA qu'ils présentent un dossier de mise à l'enquête publique. Il s'en est suivi de nombreux échanges de correspondances entre la Municipalité de Chigny, les propriétaires concernés, l'ERM et le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le SEPE). Des séances sur place ont été organisées. Différents bureaux d'experts ont été invités à proposer des travaux de réfection et à en établir le coût.
En définitive, par lettres du 30 juillet et du 3 octobre 1996, la Municipalité de Chigny a imparti aux deux intéressés, Jean Rossetti et Sofapain SA un délai au 30 septembre 1996 pour procéder à l'enlèvement des débris du mur effondré dans le lit de la rivière et déposer un projet comprenant la reconstruction de la partie détruite du mur et la consolidation des murs encore existants.
Jean Rossetti et Sofapain SA ont recouru contre ces décisions par acte du 24 octobre 1995. Cette procédure a ensuite été suspendue, les parties étant convenues de faire établir au préalable par expertise hors procès confiée au Bureau d'ingénieurs civils et de géotechnique Amsler & Bombeli SA les causes de la rupture du mur survenue le 24 décembre 1993.
D. Dans un rapport d'expertise du 31 octobre 1997, l'ingénieur Pierre Amsler décrit l'état du mur construit par Jean Rossetti en ces termes:
"Il s'agit d'un mur en béton armé, mince, apparemment vertical. Contrairement à un plan reçu, le mur ne comporte pas de semelle arrière, mais est posé sur une semelle de 60 cm de large et de 15 cm d'épaisseur environ reposant sur le rocher et sur les blocs...
Le mur présente de nombreuses fissures, dans la zone des barbacanes en particulier...
Au vu de ce qui précède, nous pouvons confirmer que le mur, qui devait avoir une véritable fonction de soutènement, n'a pas été construit conformément aux règles de l'art. Nous parlerions dans le langage technique plutôt d'un mur de placage sans fonction statique, plutôt que d'un véritable mur de soutènement devant retenir le terrain...
Le mur est traversé par de nombreuses canalisations de différents diamètres... Certains de ces exutoires montrent des traces d'écoulements, ce qui prouve que les conduites en question doivent débiter de l'eau claire ou même de l'eau usée en certaines occasions...
Le mur est par ailleurs pourvu de barbacanes localisées peu en dessus de la base du mur ainsi qu'au niveau de la surface du sol... Certaines présentes aussi des traces d'écoulements. Elles permettent, dans une certaine mesure, de drainer le sol derrière le mur.
Dans la partie non effondrée du mur, et de part et d'autre de la cassure, le mur penche et présente actuellement des surplombs... Ils atteignent 15 cm à l'amont, 8 cm à l'aval de la cassure, ceci sur 3à4m de longueur de part et d'autre de la partie détruite. Le reste du mur est pratiquement vertical et ne semble pas avoir bougé depuis la construction."
Pour l'expert, l'effondrement du mur est dû à la conjonction de cinq facteurs:
a) l'absence de semelle arrière ou avant du mur;
b) l'affouillement progressif du sol sous le mur au cours des ans, dû à l'écoulement de la rivière, principalement lors des crues;
c) une augmentation importante des charges agissant sur le mur, dues au trafic lourd circulant sur la route d'accès (camions de livraison de la recourante et de la voirie);
d) la qualité très médiocre du remblai mis en place derrière le mur après sa construction;
e) la quantité importante d'eau de ruissellement s'infiltrant derrière le mur: dans la zone en question, la route présente un dévers incliné vers le ruisseau; cette disposition de la surface de la route amène toute l'eau de ruissellement superficiel contre le mur.
Dans ses conclusions l'expert souligne:
"Le mur de soutènement construit par M. Rossetti en 1968 présente de graves problèmes de stabilité qui ont conduit en 1993 à l'effondrement d'une partie longue de 12 m environ. La partie restante du mur présente de part et d'autre de l'effondrement des faux aplombs, ainsi que de nombreuses fissures. Ces parties de mur peuvent s'effondrer à leur tour et à tout moment mettre en péril les véhicules circulant sur la route d'accès au bâtiment de Sofapain SA.
Des mesures doivent être prises à court terme pour garantir la sécurité des véhicules.
En première urgence, nous préconisons que le trafic soit déplacé sur la demi-chaussée amont où sont actuellement parqués des véhicules, alors que ces derniers peuvent être parqués sur la demi-chaussée aval".
Dans un rapport complémentaire du 18 décembre 1997, l'expert Pierre Amsler souligne l'urgence de la situation en ces termes:
"Le mur pouvant à tout moment s'effondrer, il est urgent et absolument nécessaire d'entreprendre rapidement quelque chose et de ne pas laisser perdurer la situation critique actuelle.
Dans notre rapport d'expertise du 31 octobre 1997, nous avons proposé et devisé trois solutions pour remédier à la situation critique actuelle. Une des solutions proposées est à entreprendre à très court terme pour éviter tout nouveau sinistre dans le lit de la Morges... Il n'est pas possible de répartir dans le temps les différentes mesures. Une fois la solution choisie, il importe de l'exécuter entièrement et rapidement, toujours dans l'optique que le mur peut, en s'effondrant à nouveau, créer un nouveau sinistre dans la Morges."
Ce rapport complémentaire contient en outre le passage (déjà cité dans la décision attaquée):
"Il est absolument nécessaire et urgent, et ceci dans le but de ne pas continuer à charger le mur litigieux qui peut s'effondrer dans la rivière à tout moment, que toute circulation et parcage soit interdits sur la ½ chaussée du côté aval, entre l'extrémité nord du mur, à la limite de la parcelle 78, et le bâtiment AI 107. Une bande de 3 mètres de large, le long du mur sur env. 60 mètres de longueur doit être barrée. Elle devra être délimitée physiquement sur le terrain par des "chabauris". En ce qui concerne le passage au droit de l'angle nord du bâtiment pour accéder au silo situé derrière ce dernier, nous avons mesuré la distance actuelle entre cet angle et le mur contre lequel sont déposés des conteneurs de voirie. Cette distance est de 6 mètres. En diminuant à cet endroit la zone barrée à 2 mètres, il subsistera un passage de 4 mètres suffisant pour permettre l'accès audit silo."
E. Par l'intermédiaire de son conseil, la Municipalité de Chigny a écrit le 19 décembre 1997 à la société Sofapain SA et à Jean Rossetti, notamment pour leur signifier l'interdiction absolue de circuler et de parquer des véhicules sur la demi-chaussée en aval de la partie non effondrée du mur.
Dans sa séance du 12 janvier 1998, la Municipalité de Chigny a prononcé l'interdiction de laisser passer tout véhicule sur les parcelles Jean Rossetti et Sofapain SA aux endroits critiques définis par l'expert Pierre Amsler, ceci avec effet immédiat. Cette décision a été notifiée aux intéressés le 13 janvier 1998, avec la mention des voie et délai de recours.
La société Sofapain SA a formé recours le 2 février 1998 contre cette décision. L'effet suspensif requis par la recourante - accordé provisoirement le 5 février 1998 - a été levé par décision incidente, rendue le 25 février 1998 par le juge instructeur saisi de la cause. Sofapain SA a recouru contre cette décision le 9 mars 1998 auprès de la section des recours du Tribunal administratif. Dans ce dernier recours, Sofapain SA a conclu à titre principal et provisionnel à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que l'effet suspensif est à nouveau accordé au recours déposé le 2 février 1998.
A l'appui de ses conclusions, la recourante relève qu'un passage de 4 m au droit de l'angle nord du bâtiment n'est pas suffisant pour permettre l'accès d'un véhicule en marche arrière jusqu'au silo. A cet endroit, la route marque une légère courbe, si bien que le véhicule mord quelque peu sur la zone de sécurité définie par l'expert: un passage de 5 m au plus est dès lors nécessaire. Il est précisé en outre que l'approvisionnement du silo par camion se fait une fois tous les dix jours. Au surplus, cet accès au silo est vital pour l'entreprise: celle-ci a pour but essentiellement l'exploitation de commerces de boulangerie-pâtisserie et de tea-room; son chiffre d'affaires annuel s'élève environ 2'600'000 fr. et elle compte une vingtaine d'employés. Sa production se fait exclusivement dans le bâtiment industriel (no 107). Le silo qui stocke plusieurs sortes de farine assure une distribution automatique au pétrin du type de farine requis pour chaque produit. Ainsi, l'interdiction prononcée risquerait de mettre fin à l'activité de la société.
Dans leurs déterminations, le juge instructeur saisi de la cause au fond, la Municipalité de Chigny, le SEPE se sont opposés à la levée de l'effet suspensif. L'ERM s'en est remise à justice. Sans prendre de conclusions précises, tout en doutant que la condition d'urgence soit ici réalisée, Jean Rossetti a requis l'application des art. 89 à 94 LATC jusqu'à ce qu'une situation adéquate et conforme à la loi soit établie.
Considérant en droit:
1. Sur le fond, la recourante fait valoir en premier lieu que la Municipalité de Chigny n'était pas compétente pour rendre la décision entreprise. L'autorité communale invoque l'art. 6 de la loi vaudoise du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (RSV 7.2.D), ainsi que les art. 2 et 5 de son règlement du 29 août 1958 (RSV 7.2.E). L'art. 6 de la loi précitée exige des municipalités, en cas d'urgence, qu'elles prennent les mesures commandées par les circonstances. Pour la recourante, cette disposition ne constitue pas une base légale susceptible de justifier une interdiction applicable à des biens-fonds privés. A ce stade de l'instruction, il suffira de constater que la loi sur la police des eaux ne vise pas exclusivement des travaux à effectuer sur le domaine public (notamment les cours d'eau et leurs rives), mais également toute construction, tout dépôt ou déversement de quelque nature que ce soit qui pourrait compromettre la sécurité des fonds riverains (art. 12 lit. a de la loi). De même, l'art. 7 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C) enjoint aux communes de veiller à prévenir les cas de pollution en prenant toutes mesures relatives à cet effet. Enfin, les art. 89, 92 et 105 LATC offrent aux municipalités une base légale suffisante pour intervenir quand l'état d'un ouvrage expose le public à des dangers particuliers. Ainsi, au stade des mesures provisionnelles, la compétence de la municipalité de Chigny est suffisamment établie.
2. L’effet suspensif a pour but de maintenir en l’état une situation donnée de manière notamment à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée privant pratiquement le recourant de la possibilité de faire trancher le problème de fond par l’autorité de recours. Cet effet devrait être accordé en principe dans une procédure de recours ordinaire (Gygi, L’effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217 ss plus spéc. 222). On ne le refusera que lorsqu’il y a péril en la demeure ou que l’intérêt public exige impérativement une exécution immédiate et que les intérêts des parties ne se trouvent pas irrémédiablement compromis (Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, p.243; Tribunal administratif, arrêt RE 91/006 du 20 septembre 1991 ; RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3 ; RE 96/003 du 9 février 1996) ou encore lorsque le recours est manifestement voué à l’insuccès, avec toute la prudence dont il faut faire preuve dans ce dernier cas (RE 91/006 du 20 septembre 1991 ; RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2, RE 96/003 du 9 février 1996). C’est dans le cadre d’une pesée générale des intérêts en présence qu’il convient de déterminer si l’effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué à un recours (Tribunal administratif, arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1; v. aussi l’arrêt RE 93/043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321; RE 96/003 du 9 février 1996).
3. En l'espèce, il n'est nullement douteux que la circulation de véhicules lourds sur la partie aval du chemin d'accès au silo de la recourante aggrave le risque d'effondrement de la partie du mur encore en place (et dont il convient de rappeler qu'il n'est pas un mur de soutènement). L'ouvrage présente des fissures et, de part et d'autre de la "cassure", des surplombs de 8 à 15 cm. Cette situation constitue indéniablement une menace d'abord pour les chauffeurs de camion qui s'aventurent sur cette voie d'accès, puis pour le collecteur de concentration d'eau usée de l'ERM. Si ce collecteur venait à se fissurer ou à se rompre, il en résulterait une pollution majeure, comme le relève l'ERM dans ses déterminations.
De son côté, la recourante fait valoir un intérêt non négligeable à la poursuite de son activité industrielle et, somme toute, à la survie de l'entreprise. Toutefois, comme le mentionne le SEPE, les solutions alternatives peuvent être envisagées à moindres frais, à tout le moins l'utilisation de camions plus petits ou l'approvisionnement du silo existant par la route d'accès supérieure. La recourante n'entre pas en matière sur ces alternatives possibles; elle sollicite un allégement des règles de sécurité préconisées par l'expert au droit de l'angle nord-ouest du bâtiment, afin de permettre aux camions d'accéder aux silos en marche arrière. C'est à l'expert qu'il appartiendra de dire si la zone de sécurité qu'il a arrêtée à une largeur de 2 m peut être réduite à cet endroit à un seul mètre.
A ce stade de la procédure, la protection des biens de police - la sécurité des chauffeurs de camions et la prévention de risques de pollution majeure - doit l'emporter sur les intérêts financiers liés à la poursuite de l'exploitation de la recourante. Cette prudence s'impose d'autant plus qu'une audience est d'ores et déjà fixée au 28 avril prochain. La recourante aura alors la faculté de solliciter, en présence de l'expert, de nouvelles mesures provisoires et de proposer des dispositions à la fois sûres et moins contraignantes.
4. Le recours doit par conséquent être rejeté.
Vu l'issue du recours, un émolument de 800 fr. est mis à la charge de la recourante, les dépens suivant le sort de la cause au fond.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours dirigé contre la décision du juge instructeur refusant d'accorder l'effet suspensif au recours dans la cause AC 96/221 est rejeté.
II. Un émolument de 800 fr. (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante, somme compensée par l'avance de frais effectuée.
III. Les dépens suivent le sort de la cause au fond.
mp/Lausanne, le 9 avril 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint