CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 6 février 1997
sur le recours incident interjeté par Boper SA, à Genève, représentée par l'avocat Nicolas Saviaux, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 5 décembre 1996 par le juge instructeur de la cause AC 96/195 (AZ) refusant d'octroyer l'effet suspensif au recours.
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Claude De Haller et M. Pierre Journot, juges. Greffière: Mlle Kathrin Gruber, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Boper SA est propriétaire au lieu-dit "La Tuilière" de la parcelle no 352 du cadastre de Goumoens-la-Ville sur laquelle se trouve un ancien bâtiment autrefois utilisé comme tuilerie-briqueterie.
Ce bien-fonds situé dans la zone agricole du plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993, a été exploité sans autorisation dès la fin des années 70 comme dépôt de véhicules hors d'usage. Cette activité, sanctionnée le 5 avril 1990 par le préfet du district d'Echallens pour infraction à la LATC et à l'arrêté concernant l'élimination des véhicules hors d'usage, a pris fin avec le départ du précédent locataire, M. Roland Hofmann. Entre-temps, à plusieurs reprises déjà, la municipalité avait sommé Boper SA d'évacuer tout matériel se trouvant sur son terrain.
B En date du 28 septembre 1990, Boper SA a loué la parcelle et le bâtiment à Philippe Bourgoz, à l'usage de dépôt. Le point 2 des dispositions particulières du contrat de bail a la teneur suivante:
"Le locataire prend l'entière responsabilité des démarches pour l'obtention des autorisations nécessaires en rapport avec les transformations à l'usage de sa profession dans les lieux loués."
En mai 1991, Boper SA a exposé à la municipalité que son locataire souhaitait installer dans le bâtiment ses bureaux et ses dépôts, ainsi que le siège de son entreprise (couverture, ferblanterie, charpente, démolition). Un demande a été déposée par l'architecte L. Mirabaud auprès de la municipalité et du Département des travaux publics, de l'agriculture et des transports (DTPAT).
Le 26 janvier 1992, une inspection locale a eu lieu en présence de la municipalité, de l'architecte, du locataire et d'un chef de service du DTPAT. Cette séance a révélé que d'importants travaux avaient été exécutés sans autorisation préalable et en violation d'un ordre signifié le 13 septembre 1991 par la municipalité à l'administrateur de Boper SA de faire cesser immédiatement tous travaux. Il a été constaté en outre que les locaux étaient utilisés à d'autres fins que l'entreposage (atelier de réparation de voitures, carrosserie, serrurerie, etc.)
Par lettre du 3 mars 1992, la municipalité a confirmé à Boper SA notamment:
"- la création d'un appartement de service ou de gardiennage n'est pas autorisée, - les locaux ne peuvent être exploités pour une activité industrielle ou artisanale, - dans le même délai, vous devez nous communiquer le nom, l'adresse et l'activité de vos sous-locataires."
En 1993, la municipalité a entrepris des démarches pour classer le lieu-dit "La Tuilière" en zone hameau afin de légaliser l'affectation de la parcelle et les transformations faites. Le projet a été abandonné suite à deux oppositions émanant de propriétaires du quartier.
C. Par lettre du 25 janvier 1996, la municipalité a informé Boper SA qu'elle procéderait à une visite de son bâtiment situé au lieu-dit "la Tuilière" en application de l'art. 93 LATC. A la suite de cette visite des lieux, effectuée le 30 janvier 1996, le DPTAT a relevé dans une lettre du 5 février 1996 à la municipalité: "Les locaux dans lesquels sont exercées des activités sont dépourvus d'équipements adéquats; même le réseau de distribution électrique paraît présenter des déficiences majeures".
En date du 2 avril 1996, la municipalité a rendu une décision qui reprend en fait les griefs déjà relevés par le DTPAT. S'agissant des équipements, la municipalité a noté des problèmes d'hygiène et souligné en outre:
"Mais il y a plus grave. Ce bâtiment n'est pas raccordé au réseau des collecteurs communaux et les eaux usées qui s'en échappent ne sont pas traitées. (...) Qui plus est, certaines des activités qui s'exercent dans vos locaux sont susceptibles, par les matériaux et substances utilisées, de polluer gravement la nappe phréatique.
Toujours sous l'angle des équipements, nous avons constaté que le réseau de distribution électrique présente des déficiences majeures et créent un danger grave pour les occupants ou les visiteurs des lieux.
S'agissant des risques de pollution et des risques d'accident, nous vous sommons par la présente de prendre toutes les dispositions nécessaires pour éviter de tels incidents..."
Au terme de son constat, la municipalité a rendu la décision suivante, qui n'a pas fait l'objet d'un recours:
"a) Ordre vous est donné de cesser immédiatement tous travaux d'aménagement et de transformations dans le bâtiment et ses alentours.
b) Ordre vous est donné de prendre immédiatement toutes dispositions utiles et nécessaires pour éviter une pollution de la nappe phréatique ou des accidents dus au mauvais état des installations électriques ou de toutes autres installations pouvant porter préjudice aux personnes ou à l'environnement.
c) Afin de nous permettre de nous déterminer en toute connaissance de cause, nous vous demandons de nous produire dans un délai échéant le 8 mai 1996 un plan détaillé de chaque étage du bâtiment et indiquant la situation actuelle exacte (destination des divers locaux; équipements; locataires et sous-locataires; genre d'activités exercées; etc.); un tel plan sera également fourni pour les aménagements extérieurs et l'usage du terrain autour du bâtiment. Il en ira de même concernant l'évacuation des eaux claires et des eaux usées du bâtiment et de la parcelle (existence d'une fosse septique, d'un puits perdu, de canalisations non connue de la municipalité).
d) Les ordres ci-dessus sont signifiés, conformément à l'art. 130 al. 3 LATC, sous la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse dont la teneur est la suivante: Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétent, sera puni des arrêts ou de l'amende.
e) Nous réservons notre position s'agissant de la dénonciation du présent cas à la préfecture et la possibilité que nous avons d'exiger la suppression ou la modification des travaux non conformes aux prescriptions légales et réglementaires et, en cas d'inexécution, de faire exécuter les travaux à vos frais et au besoin en faisant inscrire une hypothèque légale (art. 130 al. 1 et 2 art. 132 LATC)."
D. Par lettre du 15 mai 1996, la municipalité n'ayant pas reçu les documents sollicités, a octroyé à Boper SA un ultime délai au 30 mai 1996 pour se conformer à la décision du 2 avril 1996, faute de quoi il serait ordonné la cessation de toute activité sur la parcelle et la fermeture des locaux de la société avec effet immédiat; en outre, le cas serait dénoncé au préfet.
Par lettre du 25 juin 1996, la municipalité a informé Boper SA que les documents produits étaient insuffisants. La lettre contenait également une convocation à une séance en date du 23 juillet 1996 pour permettre à Boper SA de s'expliquer avant que la municipalité ne prenne les mesures qui s'imposent.
E. Par décision du 20 août 1996, la municipalité a ordonné à Boper SA de cesser et faire cesser toute activité sur sa parcelle et de rendre inaccessible les locaux d'ici au 5 septembre 1996 conformément à l'article 130 al. 3 LATC. Dans ses considérants, la décision relève en particulier:
"...2. Malgré nos demandes précises et impératives, vous n'avez pas pris des dispositions qui s'imposaient pour clarifier la question de l'évacuation des eaux usées et des eaux claires du bâtiment. Vous vous êtes contentés de faire vidanger "un séparateur" par l'entreprise Liaudet assainissement SA. Nous ne savons dès lors pas comment sont évacuées les eaux claires et les eaux usées de ce bâtiment et compte tenu des risques importants de pollution, nous ne pouvons admettre la pérénité d'une telle situation.
3. S'agissant des installations électriques, nous avons attiré expressément votre attention sur les dangers que les "bricolages" constatés pouvaient créer tant pour les utilisateurs que pour le bâtiment lui-même. Malgré nos demandes précises et impératives, vous vous êtes bornés à faire intervenir un électricien pour mettre en ordre les aménagements les plus dangereux. Cependant aucun inventaire des travaux destinés à rendre les installations conformes n'a été établi et nous ne savons pas à ce jour ce qui a été effectivement exécuté...".
Par acte du 6 septembre 1996, Boper SA a recouru contre cette décision au Tribunal administratif. La recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'effet suspensif au recours.
L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours dans l'attente des déterminations de la municipalité et du DTPAT qui ont conclu au rejet du recours et à la levée de l'effet suspensif vu la situation dangereuse pour l'environnement et la vie humaine créée par les installations non conformes de la recourante.
Au vu de ces déterminations, le 5 décembre 1996, le juge instructeur a levé l'effet suspensif provisoirement accordé: l'intérêt public à la sécurité des installations devait l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante et de ses locataires à pouvoir poursuivre une exploitation non conforme aux dispositions légales en vigueur.
F. Par acte du 16 décembre 1996, Boper SA a déposé un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif en concluant à ce que l'effet suspensif soit accordé au recours.
La municipalité et le DTPAT ont conclu au rejet du recours incident.
G. La section des recours a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L'effet suspensif a pour but de maintenir en l'état une situation donnée de manière notamment à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée privant pratiquement le recourant de la possibilité de faire trancher le problème de fond par l'autorité de recours. Cet effet devrait être accordé en principe dans une procédure de recours ordinaire (Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217 ss plus spéc. 222). On ne le refusera que lorsqu'il y a péril en la demeure ou que l'intérêt public exige impérativement une exécution immédiate et que les intérêts des parties ne se trouvent pas irrémédiablement compromis (Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, p.243; Tribunal administratif, arrêt RE 91/006 du 20 septembre 1991; RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3; RE 96/003 du 9 février 1996) ou encore lorsque le recours est manifestement voué à l'insuccès, avec toute la prudence dont il faut faire preuve dans ce dernier cas (RE 91/006 du 20 septembre 1991; RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2, RE 96/003 du 9 février 1996). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en présence qu'il convient de déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré, ou restitué à un recours (Tribunal administratif, arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1; v. aussi l'arrêt RE 93/043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321; RE 96/003 du 9 février 1996).
2. a) En l'espèce, il ressort du dossier que les locaux de la recourante ne présentent pas les garanties de sécurité nécessaires, notamment en raison d'installations électriques non conformes. Les travaux urgents déjà effectués ne suffisent pas à exclure tout risque, surtout d'incendie, compte tenu des activités exercées dans le bâtiment litigieux. En outre, ces activités, entreprises sans autorisation, comportent un risque notable de pollution des eaux.
De tels risques, dénoncés à plusieurs reprises par le DTPAT et la municipalité, se révèlent incontestablement sérieux et graves à la lecture du dossier. A tout le moins dès la visite des lieux effectuée en janvier 1996, ces dangers ont amené ces mêmes autorités à réclamer avec la plus grande insistance des mesures urgentes. Or, toutes les mesures indispensables n'ont apparemment pas été prises, si bien qu'en l'état on doit constater que les risques subsistent et qu'ils demeurent graves.
b) La recourante n'entreprend pas de contester les risques que font encourir les équipements du bâtiment et les activités qui y sont déployées. Elle fait valoir que la municipalité a toléré cette situation depuis de nombreuses années: au regard de cette passivité, il n'y aurait aucune urgence à faire cesser dans l'immédiat toute activité sur la parcelle. La recourante se prévaut ici des principes de la bonne foi et de la confiance, qui s'appliquent lorsque l'administration - par actes même concluants ou par un comportement passif - crée une apparence de droit dont l'administré peut se prévaloir.
Sur ce point, il ressort du dossier que la municipalité a fait preuve d'une indéniable patience à l'égard de la recourante. Par décision du 2 avril 1996, l'autorité a dûment averti la recourante que faute de prendre immédiatement toutes dispositions nécessaires pour éviter une pollution de la nappe phréatique ou des accidents dus aux mauvais état des installations électriques, elle se verrait contrainte d'interdire l'usage des installations dangereuses. Cette décision a été suivie d'un nouvel échange de correspondance et d'une séance en présence des parties intéressées. Ce n'est que cinq mois plus tard que la municipalité a rendu la décision litigieuse au fond. La recourante avait donc suffisamment de temps pour remédier aux dangers précités et éviter ainsi à la municipalité de prendre des mesures urgentes lourdes de conséquences. L'argumentation qui s'appuie sur les principes de la bonne foi et de la confiance est par conséquent mal fondée.
c) La recourante soutient en outre que la décision incidente préjugerait du fond du litige et occasionnerait, s'il était maintenu, un dommage irréparable tant à elle-même qu'à sa locataire.
Le préjudice invoqué ici est de nature pécuniaire. Bien qu'il ne soit pas chiffré, il n'en demeure pas moins vraisemblablement important. Il convient cependant de mettre en balance un préjudice financier et un risque grave d'incendie et de pollution. Dans cette comparaison des intérêts en présence, la protection des biens de police doit l'emporter. Deux éléments parlent en faveur de cette solution. En premier lieu, les mises en garde dès 1990 et surtout dès 1992 ont nécessairement amené la recourante à prendre conscience du risque que ses activités et celles de ses locataires faisaient encourir. En second lieu, il faut le rappeler, la recourante conserve la faculté de prendre les dispositions requises par la municipalité pour écarter la menace d'incendie et de pollution, puis de requérir au besoin de nouvelles mesures provisionnelles.
d) Compte tenu de ce qui précède, l'intérêt public à la cessation immédiate de l'usage d'installations dangereuses pour l'homme et l'environnement prime l'intérêt privé de la recourante à la continuation de l'exploitation de sa parcelle. La décision de levée de l'effet suspensif doit par conséquent être confirmée, ce qui entraîne le rejet du recours.
3. Vu l'issue du recours, un émolument de 500 fr. est mis à la charge de la recourante. Celle-ci versera en outre à la municipalité de Goumoens-la-Ville, qui est assistée, des dépens, qu'il convient d'arrêter à 500 fr.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision du juge instructeur du 5 décembre 1996 est confirmée.
III. Un émolument de 500 francs (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante, somme compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. La recourante versera à la Municipalité de Goumoens-la-Ville des dépens fixés à 500 fr. (cinq cents francs).
mp/Lausanne, le 6 février 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint