CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 31 mars 1995
sur le recours interjeté par Eugenio FEITO, représenté par l'avocate Malek Buffat Reymond, à 1001 Lausanne
contre
la décision du juge instructeur du recours GE 94/039 (AZ) du 23 septembre 1994 mettant à sa charge un émolument de 250 francs à l'occasion du refus de sa requête d'assistance judiciaire.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Etienne Poltier, juge et M. Pierre-André Marmier, juge suppléant.
Vu les faits suivants:
A. Eugenio Feito et deux autres candidats à l'octroi d'une autorisation A permettant de conduire un taxi à titre indépendant ont déposé un recours commun contre une décision du 28 mars 1994 concernant la diminution du nombre des permis de stationnement sur le domaine public délivrés aux exploitants de service de taxis (dossier GE 94/039 AZ).
Les recourants ont requis l'effet suspensif mais par décision du 16 mai 1994, le juge instructeur a refusé tant l'effet suspensif que l'octroi de mesures provisionnelles. Les frais de cette décision incidente suivent, d'après le dispositif de cette dernière, le sort de la cause au fond.
B. Les trois recourants ont également requis le 3 juin 1994 le bénéfice de l'assistance judiciaire pour leur permettre "d'assurer les frais de la procédure". Leur requête ne tend apparemment pas à l'octroi d'un avocat d'office, mais seulement à la dispense de l'avance de frais requise. En effet, l'accusé de réception du recours, du 16 mai 1994, leur impartissait un délai au 3 juin 1994 pour effectuer un dépôt de 1'500 francs sous la commination habituelle d'irrecevabilité du recours.
Au terme d'une instruction approfondie sur la situation économique de chacun des recourants, le juge instructeur a rendu le 23 septembre 1994 trois décisions rejetant la requête d'assistance judiciaire et impartissant au recourant concerné, sous peine d'irrecevabilité du recours, un nouveau délai pour effectuer une avance de frais de 500 francs. En outre, la décision concernant Eugenio Feito, considérant la requête comme téméraire, met à la charge de ce dernier un émolument de 250 francs.
C'est contre cette décision que le recourant Eugenio Feito a déposé un recours incident dans lequel il conclut à l'annulation de la décision mettant à sa charge un émolument de 250 francs. Il résulte des moyens invoqués dans le recours incident que le principe du refus de l'assistance judiciaire n'est pas litigieux.
Le juge intimé s'est déterminé de manière détaillée sur le recours incident en date du 10 novembre 1994. L'autorité intimée sur le fond s'en est remise à justice.
La Section des recours a statué sans audience.
Considérant en droit:
1. L'art. 50 LJPA prévoit que les décisions prises pendant l'instruction par le magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de recours, à l'exception des trois cas suivants: a) refus ou octroi de l'effet suspensif, b) refus de l'assistance judiciaire, c) radiation de la cause du rôle lorsque le recours est devenu sans objet.
Cette disposition n'a pas été modifiée par les débats au Grand Conseil et l'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait à son sujet que la procédure de recours incident était limitée à trois cas précis: le principe devait demeurer que les décisions prises à l'instruction ne puissent faire l'objet d'un recours qu'avec le fond, mais il était nécessaire d'ouvrir une voie de recours contre les décisions susceptibles de causer aux parties un dommage irréparable (BGC Automne 1989, p. 542). Cette conception restrictive du recours incident était toutefois contredite par l'art. 15 du projet du Conseil d'Etat (actuellement art. 17 LJPA), qui instituait la Section des recours en lui donnant pour mission de statuer sur les recours "contre les décisions prises à l'instruction et celles fixant le sort des frais et dépens". Cette disposition ne fait l'objet d'aucun commentaire dans l'exposé des motifs (BGC précité, p. 535 et 556). Elle montre cependant que le législateur entendait dès l'origine introduire un recours général en matière de frais. La Commission parlementaire a simplement ajouté à la disposition instaurant la Section des recours un renvoi exprès à deux autres dispositions de la loi (BGC automne 1989 p. 695). Ce renvoi figure dans l'actuel art. 17 LJPA qui ouvre la voie du recours contre les décisions "fixant le sort des frais et dépens, selon les art. 33, alinéa 4, et 52, alinéa 4". L'art 17 LJPA se réfère ainsi à la décision du magistrat instructeur sur les frais, d'une part dans l'hypothèse où un recours manifestement tardif n'est pas retiré malgré l'invitation du juge (art. 33 LJPA) et d'autre part dans l'hypothèse du recours retiré ou devenu sans objet (art. 52 LJPA). Toutefois, même si l'on peut voir dans cette adjonction la volonté de restreindre les possibilités de recours incident, il n'en demeure pas moins que l'art. 17 LJPA maintient une large ouverture du recours en matière de frais. Il faut donc admettre la recevabilité du recours qui tend comme en l'espèce à soumettre à la section des recours le bien-fondé d'une décision incidente du juge instructeur mettant à la charge du requérant un émolument pour l'instruction d'une demande d'assistance judiciaire.
2. L'art. 38 LJPA a la teneur suivante:
"L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés.
Le Conseil d'Etat, sur proposition du Tribunal administratif, fixe par un règlement le montant de l'émolument.
Lorsque l'équité l'exige, l'autorité de recours peut renoncer à percevoir l'émolument et les frais."
Le règlement sur les émoluments perçus par le Tribunal administratif, adopté par le Conseil d'Etat sur proposition du tribunal le 14 juin 1991, laisse une large liberté d'appréciation. Il prévoit un émolument de 100 à 5'000 francs pour les décisions prises par les magistrats instructeurs et les arrêts (art. 1er) et précise que les frais d'instruction s'ajoutent à l'émolument (art. 2).
Le recourant paraît douter que l'examen d'une demande d'assistance judiciaire fasse partie de l'instruction du recours et permette en conséquence le prélèvement d'un émolument en application de l'art. 38 al. 1 LJPA. La loi ne contient toutefois aucune indication qui permettrait de penser que l'instruction du recours n'inclurait pas la totalité des opérations auxquelles le juge instructeur et le tribunal doivent procéder dans le traitement d'un recours. On ne voit pas quel serait le critère de distinction entre les opérations inclues dans l'instruction et celles qui ne le seraient pas. Au surplus, l'examen d'une demande d'assistance judiciaire se confond en partie avec les opérations qui doivent conduire à la notification d'un arrêt puisqu'en vertu de l'art. 40 LJPA et du renvoi aux règles sur l'assistance judiciaire en matière civile qu'il contient, le juge doit examiner les chances de succès de la cause et apprécier le degré de difficultés de l'affaire. On pourrait considérer qu'en conséquence, il n'y a pas de raison d'exclure du cercle des opérations qui déterminent le montant de l'émolument l'opération particulière qui consiste à statuer sur une demande d'assistance judiciaire. Toutefois, on pourrait aussi admettre qu'il soit contradictoire et peut-être même choquant d'imposer un émolument plus élevé à une partie qui invoque précisément la précarité de sa situation économique; ceci même dans l'hypothèse où cette dernière n'est pas jugée suffisamment précaire pour déterminer l'octroi de l'assistance judiciaire.
Cette question peut cependant rester ouverte.
3. Il faut en revanche se demander si la loi habilite le juge instructeur à ordonner le prélèvement d'un émolument dans une décision incidente. On note à cet égard que les seules hypothèses dans lesquelles la loi envisage la fixation d'un émolument par le juge instructeur apparaissent aux art. 33 et 52 LJPA, déjà cités, qui concernent précisément des décisions finales mettant un terme à la procédure. Quant à l'art. 55 LJPA, il prévoit ce qui suit:
"L'arrêt règle le sort des frais et dépens, qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent.
Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat."
Ainsi, la loi n'envisage pas la perception d'un émolument en cours de procédure. En outre et surtout, selon la pratique généralisée de la totalité des chambres du Tribunal administratif, les décisions du juge instructeur rendues pendant le déroulement de l'instruction le sont sans frais ou, dans certains cas, avec la mention peut-être exclusivement formelle que les frais suivent le sort de la cause au fond. Dans ces conditions, l'égalité de traitement justifie que le recourant soit mis lui aussi au bénéfice du principe selon lequel un émolument ne peut être mis à la charge d'une partie que dans un arrêt du Tribunal administratif ou dans une décision finale rendue par le juge.
4. Le recourant soutient que l'émolument mis à sa charge aurait le caractère d'une sanction pécuniaire prélevée sans base légale dès lors qu'on ne peut lui reprocher d'avoir donné de faux renseignements, seul acte susceptible d'être sanctionné en vertu de l'art. 12 de la loi sur l'assistance judiciaire en matière civile. Vu ce qui précède, on peut laisser ouverte la question de savoir si le critère de l'équité mentionné par l'art. 55 LJPA cité ci-dessus pourrait suffire à justifier, en cas de procédé abusif d'une partie, la perception d'un émolument ou l'augmentation de ce dernier au-delà de sa quotité usuelle
5. L'arrêt sera rendu sans frais. Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un avocat, le recourant a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision du juge instructeur rendue le 23 septembre 1994 dans la cause GE 94/039 est réformée en ce sens qu'elle est rendue sans frais.
III. Les frais restent à la charge de l'Etat.
IV. La somme de 300 francs (trois cents francs) est alloués au recourant à titre de dépens à la charge de la caisse du Tribunal.
mp/Lausanne, le 10 février 1995
Le président:
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.