CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 avril 2000
sur le recours interjeté le 27 septembre 1993 par Max MARCLAY, à Bretigny-sur-Morrens, représenté par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du juge instructeur du 15 septembre 1993 mettant à sa charge les frais et dépens de la cause AC 6913 (recours Pierre Salquin c/décision de la Municipalité de Cugy du 6 décembre 1989).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Jacques Giroud, juges.
Vu les faits suivants:
A. Le 6 juin 1989 Max Marclay et les deux fils de feu Pierre Tissot ont déposé une demande de permis de construire un bâtiment comportant atelier et locaux d'exposition pour un garage, locaux commerciaux, appartements et parking souterrain, sur la parcelle (no 214) qu'ils possédaient à Cugy, à l'angle de la route de Bottens (RC no 501 c [actuellement no 501 b]) et de la route de Morrens (RC no 446 d [actuellement 446 c]). Le projet comportait, en bordure de ces deux routes et à l'extérieur de la limite des constructions, l'aménagement de quarante-deux places de stationnement. Il a suscité pour ce motif l'opposition de Pierre Salquin, garagiste dont l'entreprise se trouvait à quelque 250 m au nord, à l'intersection de la RC 501 c et de la route de Montheron.
Le 6 décembre 1989, la municipalité a informé Pierre Salquin qu'elle avait décidé de lever son opposition et de délivrer le permis de construire, considérant que "l'implantation des aires de stationnement était projetée conformément à l'étude de la correction de la route cantonale 446 d et de son carrefour sur la route cantonale 501 c".
B. Pierre Salquin a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions le 15 décembre 1989. Il faisait en substance valoir que le projet mis à l'enquête ne respectait pas les alignements et n'était pas soumis aux restrictions qui lui avaient été imposées lorsqu'il avait lui-même agrandi son garage. La commission a tenu séance à Cugy le 9 juillet 1990. A cette occasion la municipalité a fait part de nouvelles intentions tendant à l'aménagement d'un giratoire au carrefour des RC 446 d et 501 c. Elle a en conséquence déclaré "opposer l'art. 77 LATC au projet de MM. Tissot et Marclay".
Suspendue avec l'accord des parties, la cause a été reprise en août 1991 devant le Tribunal administratif, qui avait entre-temps succédé à la commission de recours (v. art. 62 LJPA). Le projet de giratoire ayant été mis à l'enquête publique du 20 septembre au 21 octobre 1991, la municipalité s'est à nouveau refusée à la délivrance du permis de construire - dont la demande avait été renouvelée invoquant cette fois l'art. 79 LATC.
Le Tribunal administratif a tenu une séance dite "d'audition préalable" le 12 décembre 1991, à l'issue de laquelle l'instruction de la cause a été de nouveau suspendue.
Le 14 janvier 1992 la municipalité a fait part au tribunal de son intention de modifier, dans le cadre d'une prochaine révision de son règlement communal sur le plan d'extension, le plan d'extension partiel "Es Champs de Tailaz" et, en conséquence, de s'opposer à tout projet qui serait contraire à la nouvelle réglementation envisagée (art. 77 LATC).
Quoique l'instruction du recours n'ait pas été formellement suspendue, le juge instructeur s'est par la suite contenté d'interpeller périodiquement les parties sur "l'état de la procédure" (sic), puis sur l'évolution de la réglementation communale, d'une part, et du projet de giratoire, d'autre part.
C. Le 3 septembre 1993 Max Marclay a fait savoir qu'il retirait le projet déposé à l'enquête publique du 11 au 31 août 1989, auquel il déclarait être resté depuis lors seul intéressé. Il exposait que ce projet n'avait "pas pu prendre corps en raison des modifications apportées par la municipalité à la réglementation communale et non en raison du recours de M. Pierre Salquin". Il rappelait que la municipalité avait invoqué l'art. 77 LATC, mais que ses intentions n'étaient pas encore fixées, ainsi que cela ressortait de sa dernière lettre au Tribunal administratif. Il estimait en conséquence ne pas devoir être chargé de dépens. Pierre Salquin a pour sa part confirmé sa conclusion en dépens.
Par décision du 15 septembre 1993 le juge instructeur, considérant que le recours n'avait plus d'objet et "qu'en cas de retrait d'un projet contesté, le constructeur est en règle générale censé succomber et par conséquent chargé des frais et dépens, sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur les mérites du recours", a rayé la cause du rôle et mis à la charge de Max Marclay un émolument de justice de 1'000 fr., ainsi qu'une somme de 800 fr. à verser à Pierre Salquin à titre de dépens.
D. Max Marclay a recouru contre cette décision le 27 septembre 1993. Il fait en substance valoir qu'il a été empêché de poursuivre son projet de construction parce que la commune avait manifesté l'intention de modifier la réglementation applicable à sa parcelle, qu'il s'agissait d'une raison étrangère aux motifs du recours de Pierre Salquin et qu'il n'avait dès lors pas de raison de supporter des frais et dépens.
Le juge instructeur et Pierre Salquin se sont déterminés sur le recours respectivement les 27 et 28 octobre 1993; il concluent au rejet du recours. Leurs arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile. La Municipalité de Cugy ne s'est pas déterminée sur le recours.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été rendue sous l'empire de l'art. 52 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) dans sa teneur antérieure à sa modification du 26 février 1996, entrée en vigueur le 1er mai 1996. Cette disposition prévoyait que, lorsqu'un recours était retiré ou déclaré sans objet, le magistrat instructeur statuait sur le sort des frais et dépens, sous réserve de recours. La loi du 26 février 1996 (RLV 1996 p. 36) a supprimé la faculté de porter devant la section des recours du Tribunal administratif un prononcé sur frais et dépens rendu par le juge instructeur. Toutefois, si les nouvelles règles de procédure s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V 46; 113 Ia 412; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 155), les possibilités de recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités). Le Tribunal administratif a ainsi jugé qu'un recours contre une décision du juge instructeur en matière de frais et dépens demeurait recevable, quand bien même la modification postérieure de la loi avait supprimé cette voie de droit (arrêt RE 96/0018 du 7 août 1996). Déposé le 27 septembre 1993, soit lorsque l'ancien droit était encore en vigueur, le présent recours est ainsi recevable.
2. Lorsque le recours est devenu sans objet par suite d'une modification de la décision attaquée, le magistrat instructeur raye la cause du rôle en statuant sur le sort des frais et dépens (art. 52 al. 3 et 4 LJPA dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996; art. 52 al. 3 LJPA dans sa teneur actuelle). La même règle est appliquée par analogie lorsque le recours est devenu sans objet pour un autre motif que la modification de la décision attaquée, notamment lorsque, comme en l'espèce, le recours porte sur l'octroi d'une autorisation dont le bénéficiaire renonce à faire usage.
L'art. 55 LJPA s'applique par analogie à la répartition des frais et dépens. Selon cette disposition, ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1); toutefois, lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat (al. 2 ancien; al. 3 actuel). En cas de classement de l'affaire avant jugement, le juge tiendra compte de la position adoptée par chaque partie en début de procédure, afin de déterminer si et dans quelle mesure elle obtient ou non l'allocation de ses conclusions. En principe la partie qui acquiesce est censée succomber (v. art. 162 CPC, par analogie; RDAF 1994 p. 324, consid. 2b; André Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, n. 255, p. 145). Ainsi la partie qui retire son recours est en règle générale censée succomber, les frais et dépens étant alors mis à sa charge sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur les mérites du recours, à moins qu'il ne soit évident en l'état du dossier que la décision entreprise aurait de toute façon dû être annulée ou réformée (v. notamment RDAF 1970 p. 154; 1976 p. 266; Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 846; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983, p. 327). Réciproquement, lorsque le recours porte sur l'octroi d'une autorisation et que le bénéficiaire de cette dernière renonce à en faire usage, c'est en principe lui qui sera censé succomber.
Encore faut-il, pour que ces présomptions s'appliquent, que le retrait du recours ou la renonciation à l'usage de l'autorisation contestée équivalent effectivement à un acquiescement. Lorsque le retrait du recours intervient parce que l'autorité a modifié sa décision dans le sens des conclusions du recourant, c'est bien entendu l'autorité qui sera censée succomber (RDAF 1994 p. 324). Il en va de même du constructeur qui obtient un retrait du recours en modifiant son projet dans le sens souhaité par le recourant (cf. arrêt RE 91/0010 du 10 septembre 1992). Il arrive également que le recours soit retiré ou devienne sans objet pour des motifs qui n'impliquent ni désistement ni acquiescement de la part d'aucune des parties, par exemple lorsque le recourant, qui ne demandait qu'un délai d'exécution, l'obtient par l'octroi de l'effet suspensif et la durée de la procédure (v. RE 95/0018 du 22 septembre 1995). Le juge doit donc tenir compte de l'ensemble des circonstances, notamment, lorsque le constructeur renonce à son projet, des motifs qui ont été déterminants dans cette décision (v. arrêt RE 93/0013 du 18 novembre 1991 et les réf.).
En l'occurrence la municipalité, après avoir décidé d'octroyer le permis de construire, a finalement refusé de le délivrer en invoquant tout d'abord son projet de giratoire à l'intersection des RC no 501 c et no 446 d, puis son intention de modifier la réglementation des constructions dans le secteur concerné. Ce changement d'attitude a manifestement joué un rôle décisif dans la décision de Max Marclay d'abandonner son projet de construction. Le fait qu'il se soit rendu aux arguments nouveaux invoqués en cours de procédure par la commune n'implique donc pas qu'il ait acquiescé au recours, dont on rappelle qu'il mettait exclusivement en cause la réglementarité des places de stationnement prévues hors des alignements. Dans ces conditions le juge instructeur ne pouvait pas se contenter, pour statuer sur le sort des frais et dépens, d'énoncer la règle générale selon laquelle le constructeur qui renonce au projet contesté est censé succomber.
3. Lorsque des circonstances ne permettent pas d'imputer à l'une ou l'autre des parties un comportement équivalant à un désistement ou un acquiescement, force est de tenir compte, sur la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant que le recours ne devienne sans objet (v. Martin Bernet, op. cit., ch. 253, p. 144). S'il n'est pas en mesure de supputer les chances de succès sur la base d'un examen sommaire du dossier, le juge appliquera les principes généraux du droit de procédure, selon lesquels il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 118 Ia 494/495 consid. 4a).
On observera préliminairement que le recours n'est pas devenu sans objet au moment où Max Marclay a renoncé à son projet de construction, mais qu'il l'était déjà depuis que la municipalité avait déclaré, lors de la séance du 9 juillet 1990, puis confirmé par lettre du 12 juillet 1990, sa volonté de refuser le permis de construire en application de l'art. 77 LATC. Quoiqu'elle n'ait pas été présentée formellement comme telle, il s'agissait là d'une nouvelle décision révoquant celle notifiée à Pierre Salquin le 6 décembre 1989, objet du recours. Contrairement à ce que prévoyait l'art. 6 al. 2 de l'arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA), la commission n'a pas invité Pierre Salquin à dire s'il retirait, maintenait ou modifiait son recours, ce qui aurait vraisemblablement permis de mettre rapidement fin à la procédure (on ne voit en effet pas quel intérêt Pierre Salquin aurait pu avoir au maintien ou à la modification de son recours du moment que le permis de construire était refusé, et Max Marclay s'est soumis à la nouvelle décision municipale, puisqu'il a attendu l'échéance du délai de l'art. 77 al. 2 LATC avant de renouveler sa demande de permis de construire [v. lettre du 31 juillet 1991 à la municipalité]). C'est donc en fonction de la situation avant la séance du 9 juillet 1990 qu'il convient d'apprécier sommairement quelles étaient les chances de succès du recours.
Tout d'abord, bien que Pierre Salquin ne fût pas directement touché par le projet de construction litigieux (son propre fonds se trouvant à près de 250 m au nord et ses griefs relevant la sécurité routière, sinon du souci - moins charitable - de soumettre un concurrent aux mêmes contraintes que celles qui lui avaient été imposées lors de l'agrandissement de son propre garage), sa qualité pour recourir ne faisait aucun doute au regard de la jurisprudence très libérale de la Commission de recours en matière de police des constructions (v. RDAF 1992 p. 207).
Le recours apparaissait ensuite manifestement bien fondé, non pas en fonction des griefs invoqués (ni la loi sur les routes ni le règlement communal sur le plan d'extension n'excluant rigoureusement l'aménagement de places de stationnement hors des alignements [v. art. 74 LR du 25 mai 1964 et art. 3.4.2 lit. e RPE]), mais en raison de la non-conformité du projet à l'affectation de la zone. Outre un atelier, des locaux d'exposition et des bureaux à l'usage d'un garage, le projet comportait en effet d'importantes surfaces commerciales et, surtout, un étage entier consacré à l'habitation (10 appartements). Or l'art. 3 al. 2 du plan d'extension partiel "Es Champs de Tailaz" ne permettait d'incorporer des appartements dans les bâtiments industriels que s'ils répondaient à une obligation de gardiennage, ce qui n'était à l'évidence pas le cas en l'espèce. Quant à l'art. 2.1.4 lit. a du RPE, il ne réserve même pas cette exception pour la zone industrielle et artisanale où se trouve la parcelle no 214. Appliquant le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (v. art. 1er al. 2 et art. 9 APRA), la commission de recours aurait ainsi dû admettre le pourvoi.
La décision du juge instructeur mettant les frais et dépens à la charge du constructeur s'avère ainsi fondée dans son principe.
4. S'agissant du montant de l'émolument mis à la charge de Max Marclay, on constate qu'il représente la moitié de l'émolument qui, à l'époque, était usuellement perçu par la commission de recours dans des affaires de complexité moyenne, à l'issue d'une procédure complète, avec audience sur place. Si l'on considère qu'en l'occurrence la procédure aurait normalement dû prendre fin en 1990 déjà, vu la révocation de la décision attaquée (v. ci-dessus, consid. 3), les nombreuses écritures qui ont suivi, ainsi que la nouvelle séance tenue le 12 décembre 1991, constituent des opérations superflues, dont le recourant ne devrait pas avoir à supporter les frais. Dans ces conditions, le montant mis à sa charge apparaît manifestement exagéré; il doit être réduit de moitié.
La décision attaquée allouait d'autre part à Pierre Salquin une somme de 800 fr. à titre de dépens. Ce montant apparaît lui aussi trop élevé, compte tenu de la motivation très sommaire du recours et de son peu de pertinence. Il sera également réduit à 500 fr.
6. Le recours étant partiellement admis et la motivation insuffisante de la décision attaquée ayant pu contribuer au dépôt du recours, il y a lieu de rendre le présent arrêt sans frais et de compenser les dépens.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du juge instructeur du 15 septembre 1993 est réformée comme suit:
I. La cause est rayée du rôle;
II. Un émolument de justice de 500 fr. est mis à la charge du constructeur Max Marclay;
III. Le constructeur Max Marclay versera au recourant Pierre Salquin un montant de 500 fr. à titre de dépens.
III Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Les dépens sont compensés.
mp/Lausanne, le 4 avril 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint