A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, B.________ | L'autorité intimée a estimé qu’elle disposait d’éléments en suffisance pour présumer que la recourante menait effectivement, en dépit de ses explications, une vie de couple avec le tiers intéressé et qu’il s’agissait d’un concubinage stable assimilable à un mariage. Or, la recourante, qui soutient que le tiers intéressé est son co-locataire, a fait valoir en procédure plusieurs indices de nature à renverser cette présomption, notamment le fait que le tiers intéressé entretient une liaison avec une amie intime.
Les conclusions sur lesquelles reposent la décision attaquée apparaissent dès lors comme étant hâtives; annulation et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 août 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. André Jomini et Alain Thévenaz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de ********, à ********,
Tiers intéressé
B.________, à ********.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale du 19 mai 2026
Vu les faits suivants :
A. Depuis son arrivée en Suisse le 1er janvier 2012, A.________ est domiciliée à l’adresse de B.________, ********, à ********.
B. Après l’épuisement de son droit à l’indemnité de chômage, A.________ a requis du Centre social régional de ******** (CSR), le 17 mars 2023, l’octroi du revenu d'insertion (RI). Sur le formulaire de demande du RI, elle a mentionné B.________ sous la rubrique "Personnes non à charge vivant dans le ménage" en indiquant dans la colonne "Lien de parenté": "ami". Elle a répondu par la négative à la question "Partagez-vous les frais du ménage (gîte, nourriture, lessive, téléphone, etc.) avec [...] des autres personnes non à charge vivant dans le ménage?". Elle a indiqué par ailleurs que le bail de l'appartement était au nom du prénommé. Elle a signé seule le formulaire (alors qu'un espace est prévu pour la signature notamment de la personne menant de fait une vie de couple avec le requérant/la requérante).
Le 24 mars 2023, le CSR a mis A.________ au bénéfice d'un forfait RI pour personne seule. Il a considéré que B.________ était le colocataire de l’intéressée et qu'il était seulement tenu de participer aux frais liés au logement.
A la suite de l’audition des intéressés dans les locaux du CSR, il a été noté dans le journal du CSR, le 6 avril 2023:
"[...] (B.________) affirme qu'il n'est pas en couple avec (A.________). Il dit qu'il l'a hébergée quand elle est arrivée en Suisse. Il dit que pour lui, le plus facile pour lui serait de demander à (A.________) son départ. (B.________) dit qu'il est en couple avec quelqu'un d'autre, il dit qu'il peut nous montrer des photos de sa compagne. (B.________) dit qu'Il séjourne seulement quelques jours par semaine dans son appartement. M. dit qu'il habite pratiquement tout le temps chez sa compagne."
A.________ et B.________ ont rempli le formulaire intitulé "Questionnaire pour personnes partageant le logement et/ou les frais inhérents liés au ménage avec un tiers" et l'ont remis au CSR le 13 avril 2023. Ils ont indiqué que le prénommé était le colocataire de la requérante – et non la personne faisant ménage commun avec elle – depuis le 10 janvier 2012. Ils ont répondu par la négative à la question de savoir s'ils partageaient des frais.
C. Le 26 mars 2025, lors d’un entretien au CSR avec le nouveau gestionnaire du dossier, A.________ et B.________ ont maintenu qu’ils ne formaient pas un couple. Ce dernier a répété qu’il était en relation avec une autre femme; il s'est engagé à modifier son adresse en prenant contact avec la gérance, afin que le contrat de bail de l’appartement sis ********, à ********, soit transféré au nom de A.________ ou qu'un contrat de sous-location soit établi avec cette dernière. Le 10 avril 2025, A.________ a informé le CSR que B.________ renonçait à modifier son adresse et qu'il restait vivre dans l'appartement.
D. Par décision du 7 mai 2025, le CSR a modifié le droit au RI de A.________ dans le sens suivant: du 1er mai au 30 juin 2025, il a été considéré que cette dernière et B.________ formaient une communauté de type familial; à compter du 1er juillet 2025, il a été retenu que les intéressés menaient de fait une vie de couple, de sorte qu’il leur appartenait de déposer une nouvelle demande commune de RI.
Le 9 mai 2025, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS); implicitement, elle a requis la réforme de cette décision, en ce sens qu'elle-même et B.________ ne soient pas considérés comme concubins et qu'un forfait RI pour personne seule lui soit alloué.
Par décision du 19 mai 2026, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR du 7 mai 2025.
E. Par acte du 21 mai 2026, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision. Elle a complété son recours par deux écritures spontanées, déposées dans le délai de recours, dans lesquelles elle a requis à titre provisionnel que le CSR poursuive le versement en sa faveur du forfait RI pour personne seule durant la procédure.
B.________ a été appelé en cause comme tiers intéressé.
La DGCS a produit son dossier. Dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Elle estime par ailleurs que rien ne justifie de lever l'effet suspensif légal en présence d'une décision de suppression des prestations du RI, ce qui permet à la recourante de continuer à bénéficier du RI pendant la présente procédure de recours. Par avis du 12 juin 2026, le juge instructeur a pris acte de la position de l'autorité intimée quant à l'effet suspensif.
A.________ s’est déterminée sur la réponse et a produit des photographies sur lesquelles le tiers intéressé figure aux côtés d'une personne présentée comme "sa compagne depuis plusieurs années". A l’invitation du juge instructeur, elle a indiqué que celle-ci se nommait C.________ et a requis du tribunal qu’il recueille sa déposition; elle a expliqué par ailleurs avoir entretenu une relation avec un dénommé D.________ entre 2020 et 2023.
La DGCS s’est déterminée à son tour et maintient ses conclusions.
A.________ s’est déterminée spontanément et maintient les siennes.
Le tiers intéressé ne s’est pas déterminé.
Considérant en droit :
1. a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) renvoie, à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le litige a trait, dans le cas d’espèce, à la nature des relations entre le tiers intéressé et la recourante, ce qui influe par conséquent sur l’étendue du droit de cette dernière au RI. La décision attaquée se fonde à cet égard sur une présomption de concubinage qualifié entre les intéressés, ce qui leur imposerait de déposer une nouvelle demande commune d’octroi du RI. Pour sa part, la recourante conteste l’existence de tout concubinage qualifié avec le tiers intéressé, qu’elle présente comme étant son colocataire; elle revendique la continuation du versement en sa faveur du forfait RI pour personne seule.
3. La recourante a requis la tenue d’une audience, afin que la déposition de l'amie du tiers intéressé soit recueillie. Compte tenu du sort qui sera réservé au recours, le Tribunal peut se dispenser de cette mesure d’instruction.
4. La LASV a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (cf. art. 1er al. 1 et 2 LASV).
a) Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l’entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). Le règlement d’application de la LASV, du 26 octobre 2005 (RLASV; BLV 850.051.1) précise, à son art. 17, que le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple) ou son représentant légal (al. 1). La demande est remise à l'autorité d'application compétente. Elle est accompagnée de toutes pièces utiles concernant notamment l'état civil, le domicile, la résidence, la composition du ménage et, cas échéant, des éléments concernant la situation financière des parents ne vivant pas dans le ménage qui pourraient être tenus à une contribution d'entretien selon le droit civil. Des directives du département précisent quelles pièces sont requises (al. 2). L'art. 17a RLASV ajoute que sont présumées mener de fait une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).
b) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence fédérale (CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 1c/bb). Le Tribunal fédéral admet en effet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte d'une relation de concubinage stable dans l'octroi des prestations versées sous condition de ressources, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires; dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (ATF 149 V 250 consid. 4.3.2; 145 I 108 consid. 4.4.6; 141 I 153 consid. 5; 136 I 129 consid. 6.1; 134 I 313 consid. 5.5 et les références). De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage stable justifiant un devoir d’assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 p. 117 et les références). Ces différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble, ni que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137 V 383 consid. 4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1).
Cela étant, il a été jugé arbitraire de reconnaître l'existence d'un concubinage stable entre deux partenaires sur la seule base du fait que ceux-ci venaient d'emménager dans un même logement. Le fait qu'une personne fasse ménage commun avec son partenaire constitue un simple indice, mais non la preuve de l'existence de liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux. Il en découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a été appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle légale précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage stable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 pp.117/118 et les références). Cela vaut également pour le contentieux des prestations sociales de droit cantonal.
c) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3 p. 67). Au plan cantonal, l'art. 17a RLASV introduit cependant une présomption de vie de couple dans certaines circonstances déterminées. Cette présomption est réfragable et peut donc être renversée (ATF 149 V 250 consid. 4.3.1, qui cite à cet égard les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS] 01/21 D.4.4 al. 2). Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l’une des situations prévues à l'art. 17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (CDAP PS.2022.0011 du 8 mai 2023 consid. 3c; PS.2022.0022 du 24 mars 2023 consid. 2a/cc; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a ; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3c; PS.2018.0085 du 11 avril 2019 consid. 2f; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 2; PS.2016.0081 du 25 juillet 2017 consid. 4a).
Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3). Cela vaut également pour le contentieux des prestations sociales du droit cantonal (cf. CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a; PS.2019.0008 du 17 janvier 2020 consid. 3b).
5. a) En l’occurrence, l’autorité intimée a estimé qu’elle disposait d’éléments en suffisance pour présumer que la recourante menait effectivement, en dépit de ses explications, une vie de couple avec le tiers intéressé et qu’il s’agissait d’un concubinage stable au sens où l’entend la jurisprudence. Il est vrai que la recourante partage depuis quatorze ans l’appartement de ce dernier, ce qui pourrait de prime abord faire penser, compte tenu surtout de cette longue durée, à une communauté de vie assimilable à un mariage entre les intéressés. Cependant cette constatation n’est, à elle seule, pas suffisante pour présumer l’existence d’un concubinage stable assimilable à un mariage. Il convient, comme on l’a vu, d’apprécier en outre l’ensemble des circonstances du cas d’espèce; c’est sur ce point que la décision de l’autorité intimée n'emporte pas la conviction.
b) La recourante a constamment indiqué que sa relation avec le tiers intéressé se limitait à un partage de la jouissance de l’appartement de ******** et qu’elle n’était que colocataire de celui-ci. Rien, dans ses explications, ne permet de déduire qu’en réalité elle formerait un couple avec ce dernier; au contraire, on en déduit qu’en l’état, leur relation n’impliquerait aucun devoir d’assistance réciproque. C’est du reste la situation initiale que le CSR avait prise en considération pour déterminer le droit de la recourante à compter du 24 mars 2023, avant qu’un nouveau gestionnaire ne reprenne l’instruction de son dossier. Comme l’autorité intimée, on peut sans doute s’interroger de manière légitime sur le fait que deux personnes vivant sous le même toit depuis plus de quinze ans entretiennent uniquement une relation de simple colocation. En outre, le tiers intéressé a affirmé qu’il vivait la plupart du temps non pas dans l’appartement de ********, mais aux côtés de sa compagne. Si cette hypothèse était vérifiée, on aurait pu s’attendre à ce qu’il sous-loue, comme il s’y était engagé vis-à-vis du CSR, son appartement à la recourante; or, il s’en est finalement abstenu, sans que l’on en sache les raisons. En dépit de ces contradictions, il n’en demeure pas moins qu’entendu à deux reprises par un gestionnaire de dossiers du CSR, le tiers intéressé a confirmé qu’il ne formait pas un couple avec la recourante et qu’il vivait une relation avec une autre femme, auprès de laquelle il séjournerait la plupart du temps. La recourante a du reste versé au dossier des photographies de ce couple, pièces que l’on ne saurait écarter sans procéder préalablement à des actes d’instruction. L’identité de cette femme a d'ailleurs été révélée durant la présente procédure et la recourante a requis que sa déposition soit recueillie. De même, la recourante explique avoir elle-même entretenu une relation avec un tiers, dont elle a dévoilé l’identité, entre 2020 et 2023; elle a également produit des photographies à l’appui de son allégation. En offrant des moyens de preuve (notamment la déposition de C.________), la recourante a ainsi fait valoir plusieurs indices qui sont de nature à renverser la présomption qu'elle et son colocataire mèneraient de fait une vie de couple.
c) Il résulte de ces éléments qu’à moins de disposer d’éléments concordants permettant de retenir que la recourante et le tiers intéressé formeraient en réalité un couple plutôt libre, au point que chacun puisse entretenir d’autres relations, l’autorité intimée n’était pas fondée à présumer l’existence entre eux d’une communauté de vie assimilable à un mariage, sans procéder à une instruction complémentaire. Par conséquent, les conclusions sur lesquelles reposent la décision attaquée apparaissent comme étant hâtives. Il est indispensable à cet égard, préalablement à toute décision, de recueillir les explications du tiers intéressé et de le confronter au constat que cette supposée cohabitation avec la recourante dure depuis bientôt quinze ans. De même, il importerait de recueillir la déposition de C.________, que la recourante présente comme étant la compagne de son colocataire, et de la confronter aux explications de ce dernier qui prétend vivre à ses côtés, tout en conservant l’appartement dont il partage la jouissance avec la recourante. A cet égard, le Tribunal n’entend pas se substituer à l’autorité administrative et procéder lui-même à ces actes d’instruction. Bien plutôt, il appartiendra à l’autorité intimée de reprendre l'instruction du dossier et de procéder conformément à l’art. 29 LPA-VD, lequel prévoit, entre autres moyens de preuve, l'audition des parties (let. a), les renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et les témoignages (let. f).
6. Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée, à charge pour elle de reprendre l’instruction, conformément au considérant qui précède, et de rendre une nouvelle décision.
Il n'y a pas lieu de prélever des frais de justice, ni d'allouer des dépens, la recourante n'étant pas assistée par un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale, du 19 mai 2026, est annulée.
III. La cause est renvoyée à la Direction générale de la cohésion sociale pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 6 août 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.