TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 mars 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge, Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de ********, à ********.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale du 15 janvier 2026 (refus du droit au RI)
Vu les faits suivants :
A. Par ordonnance de mesures superprovisionnelles du 9 octobre 2025, le Président du Tribunal civil de l’arrondissement de ******** a, notamment, autorisé les époux B.________ et A.________ à vivre séparés pour une durée indéterminée (I.), attribué la garde exclusive des trois enfants du couple à B.________ (II.), dit que le droit de A.________ aux relations personnelles sur ses enfants s’exercerait hors la présence de B.________ selon des modalités à convenir entre les parents (III.), attribué avec effet immédiat la jouissance du logement conjugal sis à ******** à B.________ (IV.), fait interdiction à A.________ de s’y rendre (V.).
B. Depuis le 25 octobre 2025, A.________ est hébergé à l’Hôtel ********, à ********, aux frais de la commune ********. Le 27 octobre 2025, l’intéressé a déposé auprès du Centre social régional de ******** (CSR) une demande en vue de recevoir le revenu d’insertion (RI), en tant que personne vivant seule. Il a déclaré percevoir un salaire de 500 fr. par mois dans le cadre d’une activité accessoire de livreur et l’indemnité de l’assurance-chômage à hauteur de 900 fr. par mois. B.________ exploite une entreprise individuelle à l’enseigne ********, dont le but est "toutes activités de prestations éditoriales, notamment rédaction, relecture, édition, publication, promotion de contenus, traductions, transcriptions, livres audios" et dans laquelle A.________ dispose de la signature individuelle.
Le 3 novembre 2025, le CSR a notamment rappelé à l’intéressé qu’il attendait la confirmation de la radiation de sa signature dans cette entreprise. Le CSR a par ailleurs constaté que, dans leur déclaration 2023, les époux avaient déclaré dans leur fortune un montant de 48'635 fr., concernant des titres et autres placements, ainsi qu’un montant de 426'955 fr., à titre de fortune immobilière non habitée. Il est également apparu, concernant les revenus issus de la fortune, que le couple générait un revenu annuel de 18'000 fr. sous la rubrique des immeubles privés. Le 13 novembre 2025, le CSR a requis de A.________ la production de justificatifs écrits au sujet de ces éléments de fortune. Le 17 novembre 2025, l'intéressé a établi une déclaration sur l'honneur sur laquelle il a notamment inscrit que le bien immobilier et la fortune en titres et placements, ressortant des données fiscales, appartenaient uniquement à son épouse. Par courriel du 20 novembre 2025, l'intéressé a requis de l’Office cantonal du registre du commerce la radiation de sa signature en lien avec l’entreprise individuelle ********. Le 20 novembre 2025, un dernier délai a été imparti à cet effet à l’intéressé pour renseigner le CSR; il lui a en outre été demandé une estimation du registre foncier du bien immobilier, un relevé de compte hypothécaire et un contrat d’achat du bien.
Par décision du 4 décembre 2025, le CSR a refusé d’octroyer le RI à A.________, au motif qu’il n’avait pas produit les pièces suivantes:
"- Justificatifs concernant votre fortune immobilière non habitée, selon dernière décision de taxation.
- Justificatifs concernant la fortune titres et autres placements, selon dernière décision de taxation.
- Confirmation de radiation de la caisse AVS pour l’entreprise ********."
C. Le 8 décembre 2025, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). A titre de mesures provisionnelles, il a requis la prise en charge de son hébergement d’urgence à l’Hôtel ********, à ********.
Par courrier du 10 décembre 2025, la DGCS a sommé A.________ de produire toutes pièces permettant de démontrer sa situation d'indigence et d'urgence. Dans sa réponse du 16 décembre 2025, l’intéressé a produit un courrier établi par la Commune ********, daté du 15 décembre 2025, attestant qu'il logeait dans l’établissement précité à ******** depuis le 25 octobre 2025 jusqu'à ce jour et que la commune prenait actuellement en charge ses frais d'hébergement.
Par décision du 15 janvier 2026, la DGCS a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision négative du CSR, du 4 décembre 2025.
D. Par acte du 19 janvier 2026, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre la décision de la DGCS, dont il demande l’annulation; il conclut au renvoi de la cause à la DGCS pour "nouvelle décision conforme au droit".
La DGCS a produit son dossier; elle se réfère à la décision attaquée.
Le CSR n’a pas procédé.
Considérant en droit :
1. a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) renvoie, à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. a) Sur le plan matériel, on rappelle que la LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1er al. 1 et 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV) ou sur pension alimentaire (cf. art. 36 LASV). L’octroi de l’aide sociale est ainsi subsidiaire à l’obligation d’assistance entre époux fondée sur le code civil (cf. Normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales [CSIAS], aide sociale: concepts et normes de calcul, version au 1er janvier 2026, section D.4.1). Aux termes de l'art. 163 al. 1 CC, mari et femme contribuent, chacun selon ses facultés, à l'entretien convenable de la famille. Le devoir réciproque d'entretien naît avec le mariage et ne prend fin qu'à la dissolution de l'union conjugale. Il existe pendant toute la durée du mariage, que le couple vive en ménage commun ou non (cf. arrêt du Tribunal administratif PS.2007.0101 du 20 août 2007 consid. 2). Selon les normes CSIAS, version au 1er janvier 2026, lorsqu’aucune convention d’entretien convenable ne peut être conclue, la personne bénéficiaire peut être tenue de demander, dans les 30 jours, une décision du juge en matière de séparation et de contribution d’entretien (art. 176 CC). Cette exigence peut être levée dans les situations où la personne bénéficiaire démontre, de façon crédible, qu’elle ne peut pas obtenir d’entretien de la part de son ou sa conjointe. Lorsqu’une personne bénéficiaire renonce à des contributions d’entretien quand bien même le débiteur de celles-ci est manifestement en mesure de s’en acquitter, un montant hypothétique approprié sera pris en compte dans son budget. Lorsqu’il existe des raisons importantes pour tenir des ménages séparés, les dépenses supplémentaires qui en découlent peuvent être prises en compte par l’aide sociale. Peuvent être considérés comme importantes des raisons professionnelles (séjour effectif hors du domicile en semaine) ou d’autres motifs qui rendent la cohabitation impossible (par exemple, pour des raisons de droit de la migration ou de santé; cf. section D.4.1 et commentaires). En raison du principe de la subsidiarité, la décision de réclamer et de faire respecter d’éventuels droits à l’entretien n’appartient pas à la personne demandant de l’aide (cf. ZESO 3/14, réf. citée).
b) Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
c) A teneur de l'art. 32 LASV, 1ère phrase, le RI est versé selon les conditions de ressources prévues par la CSIAS. Aux termes de la section D.1 des normes CSIAS, toutes les ressources financières sont prises en compte dans le calcul des prestations financières de l’aide sociale. Ces ressources comprennent notamment: les revenus du travail, les gratifications, le 13e salaire et les primes uniques; les rentes, pensions et autres prestations périodiques y compris les rentes de l’AVS/AI/AA ainsi que les prestations complémentaires et autres allocations; les allocations destinées aux familles (telles les allocations pour enfants, de formation, allocations d’entretien); les contributions d’entretien en vertu du droit de la famille (décidées par le juge ou convenues entre les parties), les avances sur pensions alimentaires, les contributions de la parenté vivant dans l’aisance (CSIAS, Commentaire ad section D.1).
L'art. 18 al. 1 et 2 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1), dans sa teneur en vigueur à compter du 1er janvier 2017, précise ce qui suit:
"1 Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), savoir :
– Fr. 4'000.-- pour une personne seule ;
– Fr. 8'000.-- pour un couple marié, en partenariat enregistré ou menant de fait une vie de couple.
2 Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant mineur à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."
Aux termes de l’art. 19 RLASV:
"1 Sont notamment considérés comme fortune :
a. les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune;
b. les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux;
c. les assurances-vie et vieillesse pour leur valeur de rachat.
2 Les immeubles grevés d'un usufruit ne sont pas considérés comme fortune ni pour le nu-propriétaire ni pour l'usufruitier.
3 A l'exception des dettes hypothécaires, les dettes ne sont pas déduites des éléments de fortune."
L’art. 18 al. 1 RLASV se réfère à la fortune du requérant du RI et, notamment, de son conjoint, sans faire à cet égard aucune différence entre les époux séparés ou en passe de divorce, et les autres. Le critère que retient l’art. 18 al. 1 RLASV est d’ordre économique: dès lors qu’il existe un conjoint, un concubin ou un partenaire enregistré, sa fortune doit aussi être prise en compte dans le calcul des biens disponibles, conformément au principe de la subsidiarité de l’aide sociale, ancré à l’art. 3 LASV, et cela indépendamment d’une communauté conjugale effectivement vécue (v. arrêt PS.2010.0005 du 31 mai 2010 consid. 2c).
Les biens immobiliers en Suisse et à l’étranger font partie de la fortune. Ils sont pris en compte dans l’examen des conditions d’octroi. Il n’existe aucun droit à leur conservation (Normes CSIAS, Section D.3.2).
d) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1); elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). L'art. 40 LASV prévoit encore que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (al. 1) et qu'elle doit tout mettre en œuvre afin de retrouver son autonomie (al. 2).
L'art. 38 LASV pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient pas, en effet, à l'autorité d'application de l'aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Le fardeau de la preuve incombe au requérant, conformément à la règle générale de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). On relève à cet égard que si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s).
L’autorité sera ainsi amenée cas échéant à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux (cf. CDAP PS.2025.0055 du 7 novembre 2025 consid. 2; PS.2022.0037 du 25 octobre 2022 consid. 2; PS.2019.0043 du 26 septembre 2019 consid. 2b et les références citées).
3. En l’espèce, l’autorité intimée a estimé que le défaut de collaboration du recourant ne lui permettait pas de déterminer s’il pouvait prétendre à la prestation financière du RI. Pour elle, l'absence de production de plusieurs des documents demandés par le CSR rendait peu claire la réelle situation financière du recourant, ce qui explique qu’elle ait confirmé la décision initiale de refus. Le recourant conteste, pour sa part, avoir violé son obligation de collaboration et indique avoir transmis l’intégralité des documents qui lui ont été réclamés. Au surplus, il rappelle que le prononcé de séparation du couple qu’il formait avec B.________ a créé une situation d’urgence dont l’autorité intimée n’a pas tenu compte et fait valoir que les titres et biens immobiliers mentionnés dans la déclaration d’impôt 2023 du couple appartiennent à son épouse.
a) Alors que le recourant l’avait saisi d’une demande d’octroi du RI, il est apparu au CSR que ce dernier disposait de la signature individuelle aux fins de représenter la maison d’édition au nom de B.________ ********. En outre, les pièces en mains du CSR (cf. art. 38 al. 6 LASV) ont révélé que le couple avait déclaré en 2023, dans la fortune, un montant de 48'635 fr., concernant des titres et autres placements, ainsi qu’un montant de 426'955 fr., à titre de fortune immobilière non habitée. Vu les art. 32 LASV, 18 et 19 RLASV, ces éléments revêtaient une certaine importance pour évaluer les ressources et la situation financière du recourant, afin de déterminer si ce dernier était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux. A plusieurs reprises, le CSR a demandé au recourant la confirmation de la radiation de sa signature dans l’entreprise individuelle de son épouse et des justificatifs concernant la fortune immobilière non habitée, d’une part, ainsi que les titres et autres placements, d’autre part, déclarés par le couple en 2023. S’agissant du premier point, le recourant a, certes, produit sa correspondance avec l’Office cantonal du Registre du commerce. Force est pourtant de constater qu’à ce jour, sa signature n’a toujours pas été radiée, de sorte que le recourant détient toujours le pouvoir d’engager cette entreprise et en théorie, peut également en retirer des revenus. Quant aux éléments de fortune déclarés, le recourant s’est borné à alléguer qu’il s’agissait du patrimoine de son épouse, en produisant une déclaration sur l'honneur à cet égard. Or, un tel document ne revêt de toute façon aucune force probante. A l’appui de son recours, il a produit une attestation du Registre foncier de l’arrondissement de ********, à teneur duquel il n’est propriétaire d’aucun immeuble dans cet arrondissement. Ce document n’est pas de nature à renseigner de manière complète l’autorité. Au surplus, le recourant perd de vue le devoir réciproque d'entretien des époux, qui subsiste pendant leur séparation, et la subsidiarité de l’assistance publique qui en résulte. Il apparaît en effet que tant et aussi longtemps qu’elle est à la tête d’une fortune mobilière et immobilière de plus de 450'000 fr., dont l’autorité ignore tout, l’épouse du recourant est théoriquement en mesure de contribuer à l’entretien de ce dernier. Comme le rappelle l’autorité intimée, les titres et les placements font en effet partie des éléments de fortune réalisables. Dès lors, le recourant se devait de renseigner de manière complète le CSR, avec le concours de son épouse le cas échéant, sur tous les éléments de fortune déclarés par le couple en 2023, ce dont il s’est abstenu jusqu’à présent.
b) Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que, contrairement à ce qu’il fait valoir, le recourant n’a pas satisfait à son obligation de collaborer avec les autorités d’aide sociale. Par conséquent, tant et aussi longtemps que les informations fournies demeurent insuffisantes afin d’établir l’indigence du recourant, sa demande d’aide financière ne peut être accueillie. Il appert ainsi que c’est à juste titre que l’autorité intimée a confirmé la décision initiale du CSR.
c) Au surplus, la présente cause n’a trait qu’à la prestation financière du RI; elle concerne pas l’aide urgence octroyée au recourant au sens de l’art. 4a LASV.
4. Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et la décision attaquée, confirmée. Les mesures provisionnelles requises par le recourant sont ainsi privées d’objet. Il sera statué sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), ni dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale, du 15 janvier 2026, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 5 mars 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.