TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 novembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Guy Dutoit et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier.
Recourants
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de l'Ouest Lausannois, à Renens.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 7 février 2024 confirmant la décision du 7 janvier 2019 du Centre social régional de l'Ouest lausannois (dossier joint: PS.2024.0017, recours B.________ c/ la même décision)
Vu les faits suivants :
A. A.________ et B.________ sont mariés depuis le ******** et ont bénéficié par intermittence du Revenu d'insertion (ci-après: RI) entre le 1er janvier 2006 et le 31 janvier 2024. Ils ont notamment bénéficié du RI de manière continue entre le 1er avril 2011 et le 31 janvier 2018 et étaient alors suivis par le centre social régional de l'Ouest lausannois (ci‑après: CSR).
B. Fin 2017, A.________ a déposé une demande d'indemnités journalières chômage auprès de la caisse ******** (ci-après: la caisse chômage) laquelle lui a reconnu, par décision du 20 décembre 2017, un droit à des indemnités journalières dès le 28 novembre 2017.
Deux décomptes ont été établis par la caisse chômage le 9 janvier 2018. Le premier, concernant le mois de novembre 2017, ne reconnaissait aucun droit à des indemnités journalières et le second, concernant le mois de décembre 2017 arrêtait celles‑ci à 2'085 fr. 95. Ce montant a été crédité sur le compte bancaire de A.________ le jour même.
Le 25 janvier 2018, A.________ et B.________ ont informé le CSR avoir perçu le montant de 2'085 fr. 95. Ils ont joint la décision de la caisse chômage.
Le total de l'aide financière versée par le CSR pour le compte de A.________ et B.________ s'est monté à 4'149 fr. 70 – déduction faite d'une rétrocession d'allocation familiale – pour le mois de novembre 2017 et à 2'236 fr. 40 – déduction faite d'une rétrocession d'allocation familiale – pour le mois de décembre 2017. Ces montants ne tenaient pas compte d'une quelconque indemnité journalière versée par la caisse chômage.
C. Le 25 janvier 2018, la caisse chômage a établi un décompte pour le mois de janvier 2018, reconnaissant à A.________ un droit à des indemnités journalières de 2'525 fr. 10 pour le mois de janvier 2018. Ce montant a été crédité sur le compte bancaire de A.________ le jour même.
A.________ et B.________ ont informé le CSR de la perception de cette deuxième indemnité journalière via leur questionnaire mensuel et déclaration de revenus du mois de janvier 2018.
Le total de l'aide financière versée par le CSR pour le compte de A.________ et B.________ s'est monté à 226 fr. 10 pour le mois de janvier 2018. Ce montant tenait compte de l'indemnité journalière de 2'525 fr. 10 versée par la caisse chômage.
D. Le 5 février 2018, la caisse chômage a établi deux nouveaux décomptes complémentaires pour les mois de novembre 2017 et janvier 2018 en lien avec des allocations pour enfants. Un montant supplémentaire de 34 fr. 55 et de 265 fr. était reconnu à A.________ pour les mois de novembre 2017, respectivement janvier 2018.
Le 6 mars 2018, le CSR a adressé le courrier suivant au couple:
"Madame, Monsieur,
Nous avons constaté que vous ne nous avez pas annoncé les indemnités chômage perçus par A.________ en décembre 2017 par la Caisse de chômage ******** ainsi que les allocations familiales versées ultérieurement par cette même caisse. De ce fait, nous vous avons versé des prestations indues pour la période allant de novembre 2017 à janvier 2018.
Le montant indûment perçu s'élève à CHF 2'604 fr. 40.
Suite à notre entretien téléphonique avec A.________, laquelle nous a informés de son accord de nous verser la totalité du montant indûment perçu, nous vous prions de trouver en pièces-jointes, des bulletins de versement afin que vous puissiez nous verser le montant cité ci-dessus, d'ici au 13 mars 2018.
[...]"
Par courrier du 19 octobre 2018, le CSR a adressé un courrier au couple dont le contenu est le suivant:
"Madame, Monsieur,
Nous comprenons que la situation que vous nous décrivez ne vous permet pas de faire face à tous vos engagements de la manière dont vous le souhaiteriez.
Nous sommes d'accord de réduire vos mensualités à CHF 100.- pour autant que vos acomptes nous parviennent de manière régulière. En cas d'amélioration de votre situation, vous voudrez bien adapter vos remboursements.
[...]"
E. Par décision du 7 janvier 2019, le CSR a exigé A.________ et B.________ le remboursement de 2'346 fr. 60 correspondant au RI perçu en trop entre novembre 2017 et janvier 2018. La décision mentionnait notamment:
"Suite à votre annonce tardive, à fin janvier 2018, de votre droit aux indemnités chômage dès novembre 2017, nous n'avons pas pu tenir compte dans le calcul de vos forfaits de novembre et décembre 2017 des indemnités que vous avez perçues.
D'autre part, nous avons constaté que vous avez ouvert un nouveau compte bancaire auprès de ********, n°********, dans le seul but de recevoir les indemnités chômage, ce compte ne nous a été annoncé qu'à fin janvier 2018. Entre temps, vous avez affecté les indemnités perçues à l'achat d'un ordinateur et d'une télévision, ainsi que vous l'annoncez dans votre courrier du 12.03.2018.
Par conséquent, vous avez reçu des aides trop élevées de novembre 2017 à janvier 2018. Les montants perçus en trop constituent un indu qui doit nous être restitué.
[...]"
Par acte du 4 février 2019, A.________ et B.________ ont déposé un recours devant la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS) à l'encontre de la décision du CSR.
F. Entre temps, A.________ et B.________ se sont séparés et sont placés sous le régime juridique de la séparation de fait depuis le ********.
G. Par décision du 7 février 2024, la DGCS a rejeté le recours déposé par A.________ et B.________ et confirmé la décision du CSR.
Par acte du 6 mars 2024, A.________ a déféré la décision de la DGCS devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: CDAP) en concluant à son annulation (enregistré sous la cause PS.2024.0018). Elle considère avoir déjà remboursé le montant réclamé. Elle joint à son recours divers récépissés de versements en faveur du CSR pour des montants variants entre 34 fr. 55 et 200 francs. Elle joint également un courrier du CSR de Lausanne du 10 novembre 2020 dont le contenu est notamment le suivant:
"[...]
Nous profitons de la présente pour vous rappeler que vous n'êtes pas tenu de faire un remboursement de l'indu à l'heure actuelle. En effet, la somme de CHF 207.- est déjà déduite tous les mois de votre forfait RI pour rembourser cet indu. Nous vous demandons dès lors de stopper les versements que vous faites au CSR de Renens. Si vous souhaitez maintenir ce remboursement, vous devrez le faire sur le compte du CSR de Lausanne qui gère votre suivi actuellement. Nous vous rappelons encore une fois que vous n'y êtes pas tenu.
[...]"
B.________ (ci-après avec A.________: les recourants) a également déféré ladite décision par acte du 6 mars 2024 en soulevant les mêmes griefs (enregistré sous la cause PS.2024.0017).
La DGCS a déposé sa réponse le 5 avril 2024 en concluant au rejet des recours.
Le CSR s'est déterminé le 5 avril 2024 également. Il indique que les virements effectués par les recourants entre les mois de novembre 2017 et mars 2024 ont servi à rembourser une partie d'un indu, constaté dans une décision de restitution du 18 juillet 2014, d'un montant de 47'440 fr. 90 dont le solde s'élève encore à 30'222 fr. 22. Le CSR a remis à cette occasion ladite décision ainsi qu'un document intitulé "extrait de compte suivi des indus", daté du 3 avril 2024 (ci‑après: l'extrait de compte suivi des indus).
Par avis du 8 avril 2024, le juge instructeur a joint les causes PS.2024.0017 et PS.2024.0018 sous cette dernière référence.
B.________ a répliqué le 15 avril 2024 en contestant les calculs du CSR. Il requiert également que sa séparation d'avec son épouse soit prise en compte dans le montant qui lui est réclamé.
A.________ a répliqué le 16 mars [recte: avril] 2024 en contestant elle aussi la méthode de calcul du CSR. Elle a également développé des griefs en lien avec la décision de restitution du 18 juillet 2014.
Considérant en droit :
1. Déposés dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les recours sont intervenus en temps utile. Ils satisfont aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA‑VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées).
b) En l'espèce, a seule été portée devant la CDAP la décision de la DGCS du 7 février 2024 confirmant la décision du CSR du 7 janvier 2019 prononçant la restitution d'un montant de 2'346 fr. 60 en lien avec des versements rétroactifs d'indemnités journalières de l'assurance chômage pour les mois de novembre 2017 à janvier 2018.
Ainsi, les griefs soulevés par A.________ dans sa réplique du 16 avril 2024 – portant sur une décision de 2014 – sortent de l'objet du litige et sont irrecevables, il en va de même des requêtes de B.________ dans sa réplique du 15 avril 2024 tendant à ce que certaines dépenses dont il a supposément dû s'acquitter à l'époque et dont le remboursement a été refusé par le CSR soient prises en compte.
3. a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui inclut notamment le revenu d'insertion (art. 1 al. 2 LASV).
L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par des prestations de tiers (CDAP PS.2023.0022 du 26 septembre 2023 consid. 2a; PS.2021.0074 du 2 mai 2022 consid. 3a; PS.2014.0007 du 27 juin 2014 consid. 2a).
Le RI comprend une prestation financière, à laquelle peuvent, cas échéant, également s'ajouter des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV).
La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1); elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). La prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art. 36 LASV). Elle est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a été déposée (art. 31 al. 1 RLASV); elle est supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie (al. 2).
Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 let. b de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 41 à 44 LASV.
Selon l'art. 41 LASV, intitulé "obligation de rembourser":
"1 La personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement :
a. lorsqu'elle les a obtenues indûment ; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile ;
b. lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens ;
c. lorsqu'elle entre en possession d'une fortune mobilière ou immobilière ;
d. dans le cas mentionné à l'article 46, alinéa premier ;
e. dans le cas prévu à l'article 46a."
L'art. 46 LASV dispose ce qui suit:
"Subrogation
1 Le bénéficiaire qui a déposé ou qui dépose une demande de prestations d'assurances sociales ou privées ou d'avances sur pensions alimentaires ou de bourses d'études ou de prestations complémentaires cantonales pour famille ou de prestations cantonales de la rente-pont en informe sans délai l'autorité compétente. Si ces prestations d'assurance sont octroyées rétroactivement, les montants reçus au titre de prestations du RI sont considérés comme des avances et le bénéficiaire est tenu de les restituer (y compris les frais particuliers ou exceptionnels).
2 L'autorité ayant octroyé le RI est subrogée dans les droits du bénéficiaire à concurrence des montants versés par elle et peut demander aux assurances concernées que les arrérages des rentes soient versés en ses mains jusqu'à concurrence des prestations allouées.
3 L'Etat est subrogé aux droits des bénéficiaires créanciers de contributions au titre de l'obligation d'entretien ou de la dette alimentaire."
Selon l'art. 43 al. 1 LASV, l'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des prestations. L'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée (art. 44 al. 1 première phrase LASV).
L'art. 31a RLASV est rédigé de la manière suivante:
"1 L'autorité d'application peut compenser les montants indûment perçus avec les prestations futures en prélevant chaque mois sur le forfait entretien et, cas échéant, sur le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2ter LASV, un montant de 15% si l'indu est inférieur ou égal à Fr. 20'000.-- et de 25% s'il est supérieur à Fr. 20'000.--. Le prélèvement ne touche pas la part du forfait affectée aux enfants mineurs à charge.
1bis Lorsque l'indu initial est supérieur à Fr. 20'000.--, le taux de 25% du prélèvement est applicable jusqu'à extinction de la dette.
2 Le département définit par voie de directives les modalités de remboursement de l'aide indûment perçue."
Dans son exposé des motifs et projet de loi sur l'action sociale vaudoise (Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2003 p. 4145 ss), le Conseil d'Etat relevait au sujet de l'art. 46 LASV (art. 45 du projet de loi, p. 4225 s.) que cette disposition concernait les personnes qui bénéficiaient du RI, en attendant une décision notamment sur une demande de rente de l'assurance chômage, et qui étaient susceptibles de recevoir de l'assurance un montant rétroactif couvrant une période durant laquelle elles avaient été aidées, en avance, par le RI.
b) En l'espèce, les décomptes RI pour les mois de novembre et décembre 2017 de même que pour le mois de janvier 2018 n'ont pas pris en compte l'entier des indemnités journalières versées par la caisse chômage. Ainsi, pour le mois de novembre 2017, le montant de 34 fr. 55 versé par la caisse chômage n'a pas été déduit du montant de 4'149 fr. 70 versé en faveur des recourants. Il en va de même du montant de 2'085 fr. 95 concernant le mois de décembre 2017 et du montant de 265 fr. versé pour le mois de janvier. En revanche, le montant de 2'790 fr. 10 avait bien été pris en compte par le CSR.
En résumé, le montant de 2'346 fr. 60 (34 fr. 55 [indemnités journalières pour novembre 2017] + 2'085 fr. 95 [indemnités journalières pour décembre 2017] + 226 fr. 10 [correspondant au RI effectivement versé pour le mois de janvier 2018, ce dernier étant inférieur aux indemnités perçues]) réclamé par le CSR est conforme au cadre légal.
Enfin, dès lors que l'obligation de remboursement découle non pas de l'art. 41 al. 1 let. a LASV mais bien de l'art. 46 al. 1 LASV (cum art. 41 al. 1 let. d LASV), l'éventuelle bonne foi des recourants n'est d'aucune pertinence. De plus, dès lors que la décision litigieuse ne prononce aucune sanction à l'encontre de ceux-ci, nul n'est besoin d'analyser si le compte bancaire sur lequel les indemnités journalières ont été versées était connu du CSR.
C'est donc à bon droit que la DGCS a confirmé la décision du CSR du 7 janvier 2019.
4. Les recourants considèrent avoir déjà remboursé l'indu via des prélèvements sur leur forfait RI ainsi qu'au moyen de virements bancaires.
Il y a d'emblée lieu de souligner que la question de savoir si la créance a déjà été remboursée n'est pas pertinente pour l'issue du présent litige et n'a dès lors pas à être tranchée. En effet, l'art. 43 al. 1 LASV exige du CSR qu'il rende une décision lorsqu'il constate que des prestations financières du RI ont été indûment versées. En ce sens, la décision de restitution est le titre juridique permettant de justifier une obligation de remboursement des recourants. Ainsi, même à supposer que les recourants aient déjà remboursé la totalité de la créance constatée dans la décision litigieuse, un tel remboursement n'entraînera pas l'admission de leur recours dès lors qu'est seul objet du litige la question de savoir si les recourants ont indûment perçu des prestations financières du RI entre novembre 2017 et janvier 2018 – ce à quoi il a été répondu par l'affirmative. Si les recourants pensent avoir entièrement remboursé l'indu, ils doivent contester les décomptes mensuels RI dressés par le CSR en ce qu'ils ponctionnent – conformément à l'art. 32a RLASV – une partie de leur forfait RI pour le remboursement d'une créance supposément éteinte.
On peut néanmoins constater, à l'instar des explications fournies par le CSR dans ses déterminations du 5 avril 2024 et notamment de l'extrait de compte suivi des indus, que les retenues sur les forfaits RI des recourants jusqu'en 2024 en application de l'art. 31a RLASV concernaient le remboursement d'un indu constaté par une décision de restitution du 18 juillet 2014 pour une période d'indu s'étalant de janvier 2006 à septembre 2008 et dont le solde s'élevait encore à 30'222 fr. 22 au 3 avril 2024. Les versements opérés par les recourants hors retenue RI et attestés par des récépissés versés à l'occasion de leur recours (annexe 9) ont également été affectés à cet indu, comme l'atteste le suivi des indus du CSR. Le remboursement de l'indu constaté dans la décision objet du présent litige n'a pas encore débuté.
Concernant la décision RI du 12 août 2019 mentionnant sous "remarques": "nous vous informons qu'une retenue de CHF 345.-, relative à la décision d'indu du 7 janvier 2019, sera déduite de vos forfaits de juin et juillet 2019" a été enregistrée comme une sanction dans le décompte chronologique des mois concernés ("réduction forfait -25% Sanction 13 -345.00"). Tout laisse dès lors à penser qu'une décision de sanction a été prise à l'encontre des recourants lors de leur retour au RI comme la décision du 7 janvier 2019 le laissait entendre ("en cas de retour au RI, une sanction pourra être prononcée contre vous"). Il n'est en revanche pas nécessaire d'élucider cette question dès lors qu'elle sort également de l'objet du litige.
Le grief des recourants, se prévalant d'avoir déjà remboursé l'intégralité de l'indu constaté dans la décision du CSR du 7 janvier 2019, confirmé par la DGCS le 7 février 2024, est irrecevable.
5. Enfin, concernant le grief de B.________ tendant à ce que sa séparation d'avec A.________ entraîne un partage de l'obligation de remboursement, il y a d'emblée lieu de constater que lorsque des prestations sociales sont versées indûment à des époux, chacun d'eux est solidairement tenu de les restituer, et cela même si les conjoints ont entre-temps cessé de faire ménage commun. Cette conséquence s'impose sur la base d'une application par analogie de l'art. 166 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), aux termes duquel chaque époux représente l'union conjugale pour les besoins courants de la famille pendant la vie commune (al. 1); chaque époux s'oblige personnellement par ses actes et il oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers (al. 3). Or, les demandes de prestations auprès des services sociaux servent à couvrir les besoins courants de la famille. Les époux sont par conséquent tenus solidairement de restituer les prestations indûment perçues pour l'entretien du ménage commun (CDAP PS.2023.0064 du 15 février 2024 consid. 3d; PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 5; PS.2013.0055 du 7 avril 2014 consid. 4).
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours – dans la mesure de leur recevabilité – et à la confirmation de la décision attaquée. Il est statué sans frais judiciaires (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 7 février 2024 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.