TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juin 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de l'emploi et du marché du travail, à Lausanne,
Autorité concernée
Office régional de placement de ********, à ********.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail du 19 janvier 2024 confirmant la réduction de 15% son forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois.
Vu les faits suivants :
A. Demandeur d’emploi percevant le revenu d’insertion (RI), A.________ est suivi par l’Office régional de placement de ******** (ORP) depuis le 8 septembre 2023. Il est titulaire d’un CFC de gestionnaire de vente; il a travaillé en dernier lieu en qualité de généraliste en assurance sociale dans le domaine associatif (certificat de travail de l’Association de défense des chômeuses et chômeurs du 12 janvier 2023).
B. Le 9 octobre 2023, A.________ a remis à l’ORP ses preuves de recherches personnelles effectuées durant le mois de septembre 2023 en vue de trouver un emploi. Par décision du 31 octobre 2023, l’ORP a réduit de 15% pendant deux mois le forfait mensuel d’entretien du RI dû à A.________, au motif que les recherches précitées avaient été remises tardivement, alors que le délai légal était échu.
Le 30 octobre 2023, A.________ a formé un recours contre cette décision; il a fait valoir que, du 30 septembre au 8 octobre 2023 son fils ********, né en 2010, a été hospitalisé et que son état nécessitait sa propre présence à ses côtés, ce dont atteste le certificat médical du 27 novembre 2023 qu’il a produit à l’appui de son recours. Par décision du 19 janvier 2024, la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) a rejeté son recours et confirmé la décision de l’ORP.
C. Par acte du 24 janvier 2024, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision sur recours de la DGEM, dont il demande l’annulation de la sanction prononcée à son encontre.
La DGEM a produit son dossier; elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit :
1. Vu l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours a été déposé dans les formes et le délai prescrits par les art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d’entretien en faveur du recourant de 15% sur une période de deux mois, au motif que l’ORP n’a pas reçu la preuve de ses recherches d’emploi relatives au mois de septembre 2023 dans le délai légal, mais quatre jours après.
a) La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d’encourager l’insertion des demandeurs d’emploi (art. 1er al. 2 let. b et c). Elle institue des mesures cantonales relatives à l’insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise ([LASV; BLV 850.51] art. 2 al. 2). Selon l’art. 13 LEmp, il appartient aux ORP, en particulier, d’assurer la prise en charge des demandeurs d’emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, de rendre les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs (al. 3 let. b).
b) aa) A teneur de l’art. 23a LEmp, les demandeurs d’emploi au bénéfice du RI doivent, avec l’assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l’emploi. En leur qualité de demandeurs d’emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d’emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ([LACI; RS 837.0] al. 1); il leur incombe notamment d’effectuer des recherches d’emploi et d’en apporter la preuve (al. 2, 1ère phrase). Il résulte à cet égard de l’art. 17 al. 1 LACI qu’il incombe à l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment, et qu’il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. L'obligation de rechercher un emploi est toutefois supprimée en cas d'incapacité de travail dûment établie (v. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 23 ad art. 17 LACI, p. 202). Selon l’art. 26 de l’ordonnance fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI; RS 837.02), l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date; à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). S’agissant du respect des délais, la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) est applicable (cf. Rubin, op. cit., n. 31). L’art. 39 al. 1 LPGA dispose à cet égard que les écrits doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai à l’assureur ou, à son adresse, à La Poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (cf. s’agissant de la preuve de l’envoi au sens de cette disposition, ATF 145 V 90 consid. 6.1 pp. 93/94). L’assuré supporte le fardeau de la preuve de l’envoi de ses postulations aux employeurs (Rubin, op. cit., n. 29 et 32/33, réf. citées).
bb) Le Tribunal fédéral a déduit de ce qui précède que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI, peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF 139 V 164 consid. 3.2 et 3.3 p. 167; arrêts TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 2.1; 8C_604/2018 du 5 novembre 2018 consid. 4.1; 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 3). Le respect du délai imparti pour la remise des recherches d'emploi sert en effet à garantir la possibilité de l'autorité de contrôler de manière efficace le respect de leurs obligations par les chômeurs (art. 17 LACI), ce qui n'est plus possible si l'examen des pièces est trop différée dans le temps (v. arrêt TF 8C_25/2024 du 4 mars 2024 consid. 3.2). L'assuré est informé par le biais du formulaire «Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi» qu’à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne pourront pas être prises en considération. Aucun délai supplémentaire n'est désormais accordé, sauf en cas d'empêchement objectivement valable (Secrétariat d’Etat à l’économie [SECO], Directive LACI Indemnité de chômage [IC], état au 1er janvier 2024, B324a). Il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable. La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressé non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation (ATF 119 II 86 consid. 2; TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2).
cc) Au vu de l'art. 23a al. 1 LEmp, il est justifié d'appliquer le régime prévu à l'art. 26 al. 2 OACI pour les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI, à titre de droit cantonal supplétif (arrêts CDAP PS.2022.0001 du 17 juillet 2022 consid. 2e; PS.2020.0028 du 9 décembre 2020 consid 2b; PS.2016.0026 du 23 août 2016 consid. 3b; PS.2014.0109 du 12 janvier 2015 consid. 2b).
c) aa) En l’espèce, les preuves des recherches d’emploi du recourant du mois de septembre 2023 ont été reçues par l’ORP le 9 octobre 2023, soit quatre jours après l’échéance du délai imparti par l’art. 26 al. 2 OACI, applicable par renvoi de l’art. 23a al. 1 LEmp. Par conséquent, ces recherches ne pouvaient plus être prises considération, comme le mentionne du reste expressément le texte figurant sur le formulaire (cf. art. 40 al. 2 LPGA) que le recourant a remis tardivement à l’ORP.
Le recourant ne conteste pas ce qui précède; il précise cependant avoir posé le formulaire en question dans la boîte-aux-lettres de l’ORP le vendredi 6 octobre 2023. Outre le fait qu’il ne prouve pas ce qu’il allègue, alors que le fardeau lui en incombe, cette constatation n’est pas suffisante, le délai de cinq jours étant de toute façon échu à cette dernière date. Quant au fait que le formulaire ait été retrouvé dans la boîte en question lundi 9 octobre 2023, il ne signifierait pas encore que le délai de cinq jours, qui arrivait à échéance le jeudi 5 octobre 2023, ait été observé, ni même que ce formulaire ait été déposé dans la boîte le lendemain 6 octobre 2023, comme le recourant le soutient.
bb) Pour justifier ce retard, le recourant invoque une «erreur excusable» au sens de la disposition précitée. Le recourant explique que son fils a été hospitalisé du 30 septembre au 8 octobre 2023 et que son état de santé nécessitait qu’il soit présent durant cette période à ses côtés. Il se prévaut à cet égard du certificat médical du 27 novembre 2023, produit à l’appui de son recours et critique la décision attaquée, en ce qu’elle a fait application de l’article 41 LPGA, aux termes duquel si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans sa faute, d’agir dans le délai fixé, celui-ci est restitué pour autant que, dans les 30 jours à compter de celui où l’empêchement a cessé, le requérant ou son mandataire ait déposé une demande motivée de restitution et ait accompli l’acte omis. Il est vrai que cette dernière disposition intègre à la procédure en matière d’assurances sociales la règle prévue à l’art. 24 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) sur la restitution des délais légaux et judiciaires (v. Anne-Sylvie Dupont, in: Commentaire romand, LPGA, Dupont/Moser-Szeless [édit.], Bâle 2018, n. 1 ad art. 41). Or, à la différence d'une opposition ou d'un recours, le formulaire des preuves de recherches d'emploi devant être remis pour chaque période de contrôle ne constitue pas un acte de procédure mais un justificatif permettant d'établir les faits pour faire valoir un droit (ATF 145 V 90 consid. 6.2.2 p. 95). Peu importe cependant; il n’y a pas lieu de trancher cette question, dès l’instant où la circonstance invoquée par le recourant ne constitue de toute façon pas un empêchement objectivement valable de produire ses postulations d’emplois, au sens où l’entend l’art. 26 al. 2 OACI. Le certificat médical produit, laconique et attestant simplement d’un empêchement rétroactif, ne permet pas d'établir avec un degré de vraisemblance prépondérante que le recourant n'était pas en mesure de produire ses recherches d’emploi en temps utile en raison de l’état de santé de son fils (cf. au sujet de la notion de vraisemblance prépondérante développée dans le domaine des assurances sociales et applicable par analogie en matière de prestations sociales: ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; 135 V 39 c. 6.1). En outre, à supposer même qu’il ait dû demeurer constamment au chevet de son fils durant cette période – ce qui est fort douteux –, le recourant n’explique pas ce qui l’empêchait durant cette période de confier à un tiers le soin de remettre le formulaire à l’ORP en temps utile. On pouvait exiger du recourant qu’il fasse preuve de diligence sur ce point, ceci d’autant plus qu’il a suivi par le passé une formation de généraliste en assurances sociales, activité qu’il a pratiquée dans le milieu associatif.
cc) Par conséquent, le recourant n’est pas fondé à invoquer une erreur excusable pour justifier le retard avec lequel il a produit ses postulations d’emplois.
3. Il reste à examiner si la réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant de 15% durant deux mois est admissible au regard de l'ensemble des circonstances. On retire des explications du recourant qu’il considère cette sanction comme totalement disproportionnée au regard du peu de gravité de la faute commise, consistant à remettre la preuve de ses recherches d’emploi avec quatre jours de retard.
a) L'art. 30 al. 1 let. c LACI sanctionne les manquements aux obligations prévues par les art. 17 al. 1 LACI et 26 OACI par le biais d'une suspension du droit à l'indemnité de chômage (v. sur ce point ATF 145 V 90 consid. 3.1 p. 91). Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé la suspension du droit à l'indemnité de l'assuré dans son principe, dès lors qu'il était établi que celui-ci avait envoyé ses recherches d'emploi avec un jour de retard seulement (arrêt TF 8C_604/2018 du 5 novembre 2018 consid. 4.2).
b) Aux termes de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. L'art. 12b du règlement d’application de la LEmp, du 7 décembre 2005 (RLEmp; BLV 822.11.1) prévoit dans ce cadre que les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable notamment en cas d'absence ou d'insuffisance de recherches de travail (al. 1 let. b). Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois; la réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge (al. 3).
aa) La CDAP a déjà jugé sur ce point que la gravité de la faute est moindre en cas de remise tardive des preuves des offres d’emploi qu'en cas d'absence totale de recherches d'emploi, compte tenu du principe de la proportionnalité (arrêts CDAP PS.2021.0075 du 5 mai 2022 consid. 2f; PS.2018.0065 du 21 mars 2019 consid. 4b; PS.2017.0082 du 26 novembre 2018 consid. 3b; PS.2014.0112 du 24 avril 2015 consid. 2b). Elle a réduit au minimum légal, soit une réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien pendant deux mois, la sanction d’un requérant ayant déposé les preuves de ses recherches d'emploi avec quatre jours de retard (arrêt PS.2021.0024 du 6 octobre 2021 consid. 4e).
bb) L'art. 7 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) garantit le respect et la protection de la dignité humaine. Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit toutefois pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1; 139 I 272 consid. 3.2). Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (cf. arrêts CDAP PS.2021.0075 du 5 mai 2022 consid. 2d; PS.2016.0058 du 8 décembre 2016 consid. 2c; PS.2016.0059 du 2 décembre 2016 consid. 2a et les références citées).
c) aa) En l'espèce, le recourant a déposé les preuves de ses recherches d'emploi avec quatre jours de retard, délai qui peut encore être qualifié de minime. On ne saurait donc lui faire grief de n'avoir fait aucune recherche d'emploi pendant la période considérée mais uniquement d'avoir remis ses recherches tardivement. Il s'agit du premier manquement de ce genre reproché à l'intéressé dans le cadre de son suivi par l'ORP et rien au dossier ne laisse penser que son investissement dans ses recherches d'emploi n'ait pas été suffisant. A cela s'ajoute qu'il ressort du formulaire remis par le recourant pour le mois de septembre 2023 que celui-ci a effectué six postulations au cours de cette période, soit un nombre correspondant à l'objectif quantitatif fixé par l'ORP, de sorte que ces recherches d'emploi n'apparaissent pas insuffisantes à cet égard.
bb) Au demeurant, en fixant à deux mois la réduction de 15% du forfait entretien du RI, l'ORP a infligé la sanction minimale prévue par la LEmp pour les administrés n'ayant pas effectué de recherches pendant la période de contrôle ou ayant remis leurs recherches d'emploi trop tard. Or, par rapport à d'autres situations, les circonstances du cas d'espèce ne présentent pas de singularités qui justifieraient de s'en écarter, ces barèmes tendant précisément à garantir une égalité de traitement entre les administrés (sur ce point, arrêt TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 5). Dès lors qu'il s'agit de la plus faible sanction prononçable, qui respecte au surplus le minimum vital absolu nécessaire au recourant, celle-ci ne peut être que confirmée. Ainsi, l'autorité intimée n'a pas mésusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant la réduction litigieuse, qui échappe à la critique.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), ni dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, du 19 janvier 2024, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 4 juin 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.