TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière
Recourante
A.________, à ********, représentée par le Centre Social Protestant, à Lausanne,
Autorité intimée
Centre régional de décision PC Familles Riviera – Aigle – Pays-d'Enhaut, à la Tour-de-Peilz
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Centre régional de décision PC Familles Riviera – Aigle – Pays-d'Enhaut du 8 août 2023 lui refusant le droit aux prestations complémentaires cantonales pour familles dès le 1er janvier 2023
Vu les faits suivants:
A. A.________, née en 1981, est mère d’un garçon né en 2015. Le père, qui vit à l’étranger, n’a pas reconnu l’enfant et ne contribue pas à son entretien.
Depuis le mois de septembre 2022, A.________ est inscrite à la Haute école pédagogique Vaud (HEP), où elle suit une formation à plein temps devant aboutir à l’obtention d’un Bachelor en enseignement primaire.
Par décision du 27 juillet 2022, l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage (OCBE) lui a octroyé une bourse d'études d'un montant de 40'370 fr. pour l’année de formation 2022/2023. Le statut de "requérant indépendant" au sens de l’art. 28 de la loi cantonale du 1er juillet 2014 sur l’aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; BLV 416.11) lui a été reconnu. Pour calculer le montant de la prestation, l'OCBE a tenu compte du fait que A.________ percevait annuellement 3'600 fr. d'allocations familiales ainsi que 4'536 fr. de subsides à l'assurance-maladie. Par décision du 12 juillet 2023, une bourse de 41'420 fr. lui a été octroyée pour l’année de formation 2023/2024.
B. Le 18 décembre 2022, A.________ a déposé une demande de prestations complémentaires cantonales pour familles (ci-après: PC Familles).
Par décision du 11 mai 2023, le Centre régional de décision PC Familles Riviera – Aigle – Pays-d'Enhaut (CRD) a refusé l’octroi des PC Familles à la requérante, au motif que son revenu déterminant était supérieur à ses dépenses reconnues. Le plan de calcul annexé à la décision retenait les montants suivants:
A) FORTUNE
[...]
B) REVENU DETERMINANT
Revenu hypothétique: 12'700 fr.
Pensions, allocations, prestations périodiques ou rentes: 37'270 fr.
Total Revenu déterminant: 49'970 fr.
C) DEPENSES RECONNUES
Couverture des besoins vitaux: 29'905 fr.
Loyer annuel: 17'400 fr.
Charges annuelles (max. 10% du loyer): 1'740 fr.
Total Dépenses reconnues: 49'045 fr.
D) CALCUL DE LA PRESTATION COMPLEMENTAIRE POUR FAMILLES
Montant de la PC Familles annuelle: 49'045 fr. - 49'970 fr. = - 925 fr.
Excédent de revenu: 925 fr.
Montant de la PC Familles mensuelle: 0 fr.
C. Le 15 mai 2023, A.________ a formé réclamation contre cette décision. Elle a contesté la prise en compte par l’autorité d’un revenu hypothétique annuel de 12'700 fr. dans le calcul du revenu déterminant, arguant ne pas être en mesure de réaliser un tel revenu au vu de la formation qu’elle suivait à plein temps. Elle a demandé que sa bourse d'études soit considérée comme un "revenu net d'activités lucratives", pour qu'aucun revenu hypothétique ne lui soit imputé en sus.
Par décision du 8 août 2023, le CRD a rejeté la réclamation et confirmé sa décision du 11 mai 2023. En substance, l’autorité a rappelé que les PC Familles étaient destinées aux personnes exerçant une activité lucrative, raison pour laquelle un revenu hypothétique était toujours pris en compte, même si la famille disposait d’un revenu provenant d’une activité lucrative inférieur à ce montant. Elle a indiqué qu’une dérogation à ce principe n'était possible que de manière ponctuelle, durant une année tout au plus, uniquement pour les personnes bénéficiant déjà des PC Familles qui se trouvaient momentanément atteintes dans leur santé, ce qui n’était pas le cas de la réclamante. Elle maintenait que la bourse d'études ne pouvait être considérée comme un "revenu net d'activités lucratives", celle-ci n'étant à l'évidence pas un revenu provenant d'une activité lucrative mais une prestation périodique octroyée par l'Etat.
D. Par acte du 31 août 2023, A.________ a formé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, concluant à son annulation, un droit aux PC Familles lui étant reconnu. Elle dénonce la violation des principes de l’égalité de traitement et de la proportionnalité. Elle répète que sa bourse d’études devrait être considérée comme un revenu de substitution perçu en lieu et place d'une activité lucrative, ce qui exclurait la prise en compte, en sus, d’un revenu hypothétique. Selon elle, il est insoutenable d'assimiler sa situation d'étudiante à plein temps et de mère monoparentale à celle d'un étudiant à temps partiel, capable de travailler en parallèle pour un revenu équivalent au revenu hypothétique, ni à celle d'un parent qui n'étudie pas mais qui exerce une activité lucrative à temps partiel. Dans une argumentation subsidiaire, elle demande que sa situation soit traitée sous l’angle du cas de rigueur au sens de l’art. 6 de la loi cantonale du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; BLV 850.053).
Le 23 novembre 2023, l’autorité intimée a déposé sa réponse dans laquelle elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle réaffirme que la bourse d'études ne saurait être assimilée à un revenu de substitution. Se référant aux buts de la LPCFam, elle soutient qu'il se justifie de distinguer les personnes exerçant une activité lucrative de celles qui n'en exercent pas. Elle considère que la situation de la recourante ne relève pas non plus d’un cas de rigueur, cette dernière, bénéficiaire d’une bourse d’études, n’étant pas laissée sans ressources.
Le 12 décembre 2023, puis le 11 janvier 2024, les parties se sont encore déterminées à l'occasion d'un second échange d'écritures.
Considérant en droit:
1. Rendue sur la base de la LPCFam, la décision sur réclamation attaquée est susceptible de recours au Tribunal cantonal (cf. art. 30 al. 4 LPCFam). Les dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) s'appliquent au surplus (cf. art. 30 al. 5 LPCFam).
Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La décision attaquée refuse l'octroi de PC Familles à la recourante, étudiante à plein temps et bénéficiaire d'une bourse d'études, au motif que son revenu déterminant est supérieur à ses dépenses reconnues.
a) Ont droit aux PC Familles, selon l'art. 3 al. 1 LPCFam, les personnes qui ont leur domicile dans le canton de Vaud depuis trois ans au moins et disposent d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement au moment où elles déposent la demande (let. a), qui vivent en ménage commun avec des enfants âgés de moins de 16 ans (let. b) et qui font partie d'une famille dont les dépenses reconnues au sens de l'art. 10 sont supérieures aux revenus déterminants au sens de l'art. 11, sous réserve des exceptions prévues par la loi (let. c).
Selon l'art. 4 LPCFam, le cumul des PC Familles et de la prestation financière du revenu d’insertion vaudois (RI) est exclu (al. 1). Les PC Familles ne sont versées que dans la mesure où le montant octroyé permet à l’ayant droit d’éviter le recours à la prestation financière du RI (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LPCFam, le montant de la PC Familles correspond à la part des dépenses reconnues de la famille qui excède les revenus déterminants de la famille au cours d'une année civile.
b) L’art. 11 LPCFam énumère les sources de revenu à prendre en compte pour calculer le revenu déterminant. Il a la teneur suivante:
"Art. 11 Revenu déterminant
1 Le revenu déterminant comprend:
a. les ressources en espèces ou en nature provenant de l'exercice d'une activité lucrative, sous réserve d'une franchise sur la part dépassant le revenu hypothétique de l'alinéa 2. Le Conseil d'Etat fixe le taux de cette franchise qui ne peut excéder 20 %. Le montant de la franchise ne peut toutefois être inférieur au montant appliqué dans le cadre du RI;
b. un cinquième de la fortune nette dans la mesure où elle dépasse CHF 25'000.– pour le parent élevant seul ses enfants et CHF 40'000.– pour les couples. Lorsque l'ayant droit ou l'un des membres de la famille est propriétaire d'un immeuble qui sert de demeure permanente à la famille, seule la valeur de l'immeuble supérieure à une franchise fixée par le Conseil d'Etat entre en considération au titre de fortune;
c. les aides individuelles au logement;
d. les pensions alimentaires et les avances sur pensions alimentaires;
e. l'allocation cantonale en cas de maternité ou d'adoption et en faveur des familles s'occupant d'un mineur handicapé à domicile;
f. les aides aux études et à la formation professionnelle, à l'exception des frais d'étude, d'écolage et de matériel d'étude;
g. les indemnités journalières d'assurance;
h. les prestations versées au sens de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité;
i. les revenus reconnus au sens de l'article 11, alinéa 1, lettres d à f LPC;
j. le produit de la fortune mobilière et immobilière, y compris la valeur annuelle d'un usufruit ou d'un droit d'habitation ou la valeur locative annuelle d'un immeuble dont le bénéficiaire de prestations complémentaires cantonales pour familles ou une autre personne comprise dans le calcul de ces prestations est propriétaire, et qui sert d'habitation à l'une de ces personnes au moins;
k. les revenus ou parts de fortune auxquels il a été renoncé au sens de l'article 11a LPC.
2 Les montants annuels suivants sont toujours pris en compte à titre de revenu net minimal de l'activité lucrative (revenu hypothétique):
a. CHF 12'700.– si la famille compte une personne majeure;
b. CHF 24'370.– si la famille compte deux personnes majeures ou plus.
Est assimilé au revenu d'activité lucrative, tout revenu de substitution perçu en lieu et place de l'activité lucrative.
3 [...]
4 Le Conseil d'Etat peut prévoir des dérogations à l'alinéa 2 afin de tenir compte des cas dans lesquels des membres majeurs de la famille ne sont pas en mesure d'exercer une activité lucrative pendant une période donnée, pour des raisons de santé ou d'autres motifs indépendants de leur volonté."
3. a) Pour calculer le revenu déterminant de la recourante, fixé à 49'970 fr. (cf. let. B supra), l'autorité intimée a tenu compte d’un revenu hypothétique de 12'700 fr. à titre de revenu net minimal de l'activité lucrative, de la bourse d'études 2022-2023 de 33'670 fr. (déduction faite de la part relative aux frais de formation de 6'700 fr.) et des allocations familiales de 3'600 fr. Supérieur aux dépenses reconnues, arrêtées à 49'045 fr., ce revenu exclut le droit aux PC Familles.
La recourante conteste la prise en compte du revenu hypothétique. Elle relève qu'en tant qu'étudiante à plein temps et mère monoparentale d'un enfant de huit ans, il lui est impossible de travailler pour réaliser un salaire annuel de 12'700 francs. Or, le montant de la bourse ne lui permettrait pas de couvrir ses frais de garde et ses frais médicaux conséquents. Elle soutient que dans sa situation, la bourse d'études devrait être considérée comme un revenu de substitution, perçu en lieu et place de l'activité lucrative (art. 11 al. 2 LPCFam). Cette solution permettrait de respecter le principe de l'égalité de traitement.
b) aa) La LPCFam n'exclut pas, en soi, le cumul des PC Familles et des aides aux études et à la formation (cf. art. 4 al. 1 LPCFam a contrario). Ces aides doivent toutefois être prises en compte dans le calcul du revenu déterminant (à l'exception des frais d'étude, d'écolage et de matériel d'étude, cf. art. 11 al. 1 let. f LPCFam, voir aussi art. 18 du règlement d'application du 17 août 2011 de la LPCFam [RLPCFam; BLV 850.03.1]). La recourante ne le conteste pas.
bb) Selon l'al. 1 let. a de l'art. 11 LPCFam, le revenu déterminant comprend les ressources provenant de l'exercice d'une activité lucrative (sous réserve d'une franchise). L'al. 2 de la disposition prévoit toutefois qu'un montant annuel de 12'700 fr. (si la famille compte, comme en l'espèce, une personne majeure) est "toujours pris en compte à titre de revenu net minimal de l'activité lucrative (revenu hypothétique)". Sous cet angle, la loi est dès lors claire et ne souffre pas d'interprétation: la prise en compte d'un revenu hypothétique minimal ne permet aucune exception (hormis en application de l'al. 4, cf. consid. 3d infra).
c) Il s'agit ainsi de déterminer si une bourse d'études peut être assimilée à un revenu d'activité lucrative au sens de l'al. 2 de l'art. 11 LPCFAm, comme le soutient la recourante, ce qui exclurait dans son cas la prise en compte d'un revenu hypothétique (le montant de la bourse étant supérieur à 12'700 fr.).
L'art. 11 al. 2, in fine, LPCFam prévoit qu'est assimilé au revenu d'activité lucrative (au sens de l'art. 11 al. 1 let. a LPCFam) tout revenu de substitution perçu en lieu et place de l'activité lucrative. L'art. 22 RLPCFam, ainsi que l'art. 19 RLCPFam auquel il renvoie, définissent le revenu de substitution de la manière suivante:
"Art. 22 Revenu hypothétique et revenu de substitution (art. 11, al. 2 loi)
Les revenus de substitution assimilés au revenu de l'activité lucrative sont constitués des indemnités journalières au sens de l'article 19 du présent règlement, des allocations versées au titre de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité, ainsi que des allocations versées conformément à l'article 20 de la loi du 23 septembre 2008 d'application de la loi fédérale sur les allocations familiales et sur des prestations cantonales en faveur de la famille (LVLAFam). La franchise au sens de l'article 11, alinéa 1, lettre a LPCFam n'est pas appliquée à ces revenus de substitution, à l'exception de ceux versés en cas de maternité et de paternité sur la base de la LAPG."
"Art. 19 Indemnités journalières d'assurance (art. 11, al. 1, let. g loi)
1 Les indemnités journalières allouées notamment sur la base de l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, l'assurance-invalidité, l'assurance-chômage, l'assurance militaire, d'une assurance privée de perte de gain ou d'une assurance maternité cantonale sont prises en compte à titre de revenu."
Le texte de la loi et de son règlement ne mentionne donc pas les bourses d'études parmi les revenus de substitution assimilés au revenu de l'activité lucrative. Contrairement à ce que prétend la recourante, cette omission ne constitue pas une lacune.
En effet, s'agissant de l'interprétation téléologique de la loi, les PC Familles, régies par le droit cantonal, visent principalement à éviter le recours à l'aide sociale par des familles dont les membres travaillent. Le but poursuivi par le législateur est donc de ramener le revenu de ces familles au-dessus des limites de l'aide sociale, en incitant les membres de la famille à maintenir ou à reprendre une activité lucrative, notamment en prenant en compte un revenu hypothétique (cf. Exposé des motifs sur la stratégie cantonale de lutte contre la pauvreté, accompagnant le projet de loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont [EMPL], avril 2010, p. 14). Plus précisément, dans ses travaux, le législateur a présenté le modèle choisi à cet égard de la manière suivante:
"Le projet prévoit un fort incitatif au maintien ou à la reprise d’une activité lucrative par:
- la prise en compte d’un montant forfaitaire minimum à titre de revenu net de l’activité (revenu hypothétique);
- une franchise de 5% sur la part de revenu d’activité lucrative dépassant le revenu hypothétique;
- le remboursement de frais de garde dûment prouvés, d’un montant limité."
(EMPL, p. 19)
"Revenus annuels déterminants et revenu hypothétique
Il est tenu compte de toutes les ressources de la famille:
- ressources provenant de l’exercice d’une activité lucrative (mais au minimum le revenu hypothétique fixé);
- les rentes, pensions, autres aides individuelles;
- les allocations familiales;
- les pensions alimentaires;
- les bourses d’études.
Un revenu minimum d’activité lucrative (revenu hypothétique) est pris en compte dans tous les cas lors du calcul des ressources. Il varie en fonction du type de ménage. Il s’agit d’une mesure d’incitation à l’exercice d’une activité lucrative. Si ce revenu hypothétique n’est pas atteint, le revenu effectif de la famille est réduit d’autant."
(EMPL, p. 24)
En ce sens, le législateur a délibérément choisi d'inclure dans les revenus de substitution uniquement les indemnités ou allocations versées aux personnes exerçant ou ayant exercé une activité lucrative afin de combler une perte de salaire, à savoir en cas d'incapacité de travail due à une maladie, un accident, une grossesse, une invalidité, une période de chômage, etc. Sous l'angle de l'égalité de traitement, la situation de la recourante, étudiante à temps plein, ne saurait donc être comparée à celle d'une personne exerçant une activité lucrative. De surcroît, à la différence des bourses d'études, uniquement financées par l'Etat, les PC Familles sont également financées par les employeurs, les salariés et les indépendants (cf. art. 22 LPCFam), au même titre que les indemnités journalières et allocations entrant dans la définition du revenu de substitution.
Partant, la bourse d'études ne saurait être assimilée à un revenu de substitution, ni, a fortiori, à un revenu d'activité lucrative au sens de l'art. 11 al. 1 let. a LPCFam.
d) La seule exception à la prise en compte d'un revenu hypothétique est prévue par l'art. 11 al. 4 LPCFam. Elle concerne les cas où des personnes déjà bénéficiaires de PC Familles ne peuvent pas exercer une activité lucrative pour des raisons d'atteinte à la santé ou à celle d'un membre de leur famille et ne perçoivent pas de revenu de substitution. Dans cette situation, le revenu hypothétique est réduit proportionnellement à l'incapacité de travail durant au maximum un an (cf. art. 24 RLPCFam). Afin de pouvoir bénéficier de cette réduction, un certificat médical circonstancié, indiquant le pourcentage de l'incapacité de travail et sa durée probable, doit être mis à disposition du CRD. Cette exception ne s'applique à l'évidence pas à la recourante, qui ne bénéficie pas de PC Familles et qui n'est pas atteinte dans sa santé. Le Conseil d'Etat n'a pas prévu d'autres exceptions.
e) Vu ce qui précède, pour calculer le revenu déterminant, la bourse d'études doit être additionnée au revenu hypothétique, d'un montant minimum de 12'700 fr. s'agissant d'une famille qui compte une personne majeure, ainsi qu'aux autres sources de revenus telles que les allocations familiales. Cette solution est la seule conforme à la loi et ne contrevient pas au principe de l'égalité de traitement (8 al. 1 Cst.).
4. Reste à déterminer si la situation de la recourante relève d'un cas de rigueur.
a) Selon l’art. 6 LPCFam, le Conseil d’Etat peut prévoir des dérogations aux conditions d’octroi des prestations complémentaires cantonales pour familles fixées par la présente loi afin de tenir compte de situations particulièrement pénibles et dignes d’intérêt. L’art. 6 RLPCFam précise ce qui suit:
"Art. 6 Cas de rigueur (art. 6 loi)
1 Dans les cas dignes d'intérêt ou pour des motifs d'équité, l'organe décisionnel décentralisé (Centre régional de décision: CRD) peut octroyer les PC Familles aux familles en difficulté pour une durée n'excédant pas une année.
2 L'opportunité de l'octroi des prestations est examinée au cas par cas et nécessite le préavis du Service des assurances sociales et de l'hébergement (ci-après: le SASH)."
b) Pour l'année de formation 2022/2023, la recourante a perçu une bourse d'études d'un montant de 40'370 fr. (dont 6'700 fr. pour ses frais de formation), en sus de 3'600 fr. d'allocations familiales et 4'536 fr. de subsides à l'assurance-maladie. Conformément aux art. 29 et 30 LAEF, le montant de la bourse comprend les charges normales (correspondant aux frais mensuels minimum d'une famille et comprenant, notamment, le logement, l'entretien, les assurances, les frais médicaux et dentaires, les frais de garde, les impôts, ainsi que les loisirs) et les frais de formation. Les charges normales sont établies de manière forfaitaire selon un barème tenant compte de la composition de la famille et du lieu de domicile (art. 29 al. 2 LAEF). Ainsi, contrairement à ce que prétend la recourante, sa bourse d'études devrait lui permettre de couvrir les frais de garde de son enfant ainsi que ses frais médicaux.
Selon la jurisprudence, en octroyant une aide financière destinée à l'accomplissement d'une formation, I'Etat est réputé assurer au bénéficiaire des conditions minimales d'existence (art. 2 al. 1 LAEF). En matière d'aide sociale, il a été jugé de façon constante que, dans le canton de Vaud, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (CDAP PS.2014.0007 du 27 juin 2014 consid. 2b et les références citées).
Cette jurisprudence rendue en matière d'aide sociale est transposable au cas d'espèce, où, en raison du calcul de son revenu déterminant (lui imputant un revenu hypothétique d'une activité lucrative de 12'700 fr. en sus de ses autres sources de revenus), un droit aux PC Familles est nié à la recourante, étudiante à temps plein. Celle-ci devrait donc s'adresser à l'OCBE si elle entend contester le montant prétendument trop faible de la bourse octroyée, qui ne lui permettrait pas d'assumer toutes ses charges.
Pour le surplus, tant l'art. 6 LPCFam que l'art. 6 RLPCFam sont de nature potestative, et relèvent par conséquent d'un large pouvoir d'appréciation de l'administration. En l'espèce, le CRD a dûment motivé les raisons l'ayant conduit à refuser l'application d'un cas de rigueur, considérant que le cas de la recourante n'était pas isolé et que celle-ci n'était pas laissée sans ressources, sans que l'on puisse décerner d'abus de son pouvoir d'appréciation, ni d'arbitraire dans le résultat de sa décision.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation du 8 août 2023 est confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.