TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 décembre 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Marcel-David Yersin et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale de l’emploi et du marché du travail (DGEM), Assurance perte de gain maladie, à Lausanne.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), Assurance perte de gain maladie du 14 juillet 2023
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le ********, a bénéficié d'indemnités journalières de l'assurance-chômage à partir du 1er février 2023 (avec un délai-cadre du 1er février 2023 au 31 janvier 2025).
Dès le 13 avril 2023, A.________ a été mis en incapacité de travail totale.
Par décision du 15 mai 2023, la Caisse cantonale de chômage, Agence ******** (ci-après: la caisse de chômage) a mis fin au droit à l’assurance-chômage à partir du 13 mai 2023, au motif que A.________ avait bénéficié des indemnités journalières pendant 30 jours civils consécutifs après le début de son incapacité totale de travail (soit du 13 avril au 12 mai 2023).
B. Le 25 mai 2023, A.________ a adressé une demande de prestations de l'assurance perte de gain maladie (ci-après: APGM) à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Assurance perte de gain maladie (ci-après: la DGEM).
Le 26 mai 2023, la DGEM a informé A.________ qu'il avait droit aux prestations de l'APGM à partir du 13 mai 2023 et qu'il était tenu de lui transmettre, dès le 23 de chaque mois ou le lendemain de la fin de son incapacité de travail, le formulaire "Indications de la personne assurée APGM" pour recevoir les prestations.
Dans le formulaire "Indications de la personne assurée APGM" qu'il a déposé pour le mois de mai 2023, A.________ a indiqué qu'il avait séjourné en Belgique du 15 au 21 mai 2023. L'intéressé avait annoncé ce voyage à sa caisse de chômage dans le courant du mois de mai 2023 au moyen d'un certificat médical établi le 9 mai 2023 par son médecin psychiatre. Ce document exposait que A.________ prévoyait de se rendre en Belgique du 15 au 22 mai 2023, qu'il ne présentait aucune contre-indication médicale à un tel voyage et que l'on pouvait "même penser que ce séjour lui fera[it] du bien au niveau de son trouble actuel".
C. Par décision du 6 juin 2023, la DGEM a décidé de ne pas indemniser A.________ du 15 au 22 mai 2023. L'autorité retenait que l'assuré avait séjourné hors de son lieu de domicile pendant la période considérée, que ce séjour n'avait pas eu lieu sur prescription médicale dans un établissement hospitalier ou de cure et que les conditions du droit aux prestations de l'APGM n'étaient donc pas réalisées.
A.________ a formé une réclamation contre cette décision, le 7 juin 2023. Il a exposé que son séjour hors du domicile avait duré moins longtemps que prévu, dès lors qu'il était parti le lundi 15 mai 2023 en fin d'après-midi - au lieu du matin - et qu'il était rentré en Suisse le dimanche 21 mai 2023 vers 19h00 parce que son épouse travaillait le lundi matin suivant. Il convenait donc de retenir trois jours d'absence (mardi 16 mai, mercredi 17 mai et vendredi 19 mai), les autres jours ne devant, à son avis, pas être pris en compte dès lors qu'il s'agissait d'un jour férié (18 mai, jeudi de l'Ascension), d'un samedi (20 mai) et d'un dimanche (21 mai). A.________ a encore rappelé qu'il avait produit un courrier de recommandation de son médecin.
D. Par décision sur réclamation du 14 juillet 2023, la DGEM a rejeté la réclamation et confirmé sa décision du 6 juin 2023.
E. A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en concluant à son annulation et à la prise en compte du lundi 15 mai 2023 et du lundi 22 mai 2023 dans son droit aux prestations de l'APGM.
Dans sa réponse du 7 septembre 2023, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Invité à exercer son droit de réplique, le recourant n'a pas procédé.
Considérant en droit :
1. La décision sur réclamation rendue par l'autorité intimée peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Est litigieux le refus de l'autorité intimée de servir au recourant les prestations de l'APGM du 15 au 22 mai 2023, au motif qu'il a séjourné à l’étranger durant cette période.
a) Le droit à l'indemnité de chômage suppose notamment que l'assuré soit apte au placement (art. 8 al. 1 let. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, LACI; RS 837.0). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). D’après l’art. 28 al. 1 LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d’une maladie (art. 3 LPGA), d’un accident (art. 4 LPGA) ou d’une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu’au 30e jour suivant le début de l’incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.
b) Le canton de Vaud a instauré une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités de chômage dans le but de permettre le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage conformément à l'art. 28 LACI (cf. art. 1 al. 2 let. bbis et 19a et suivants de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi, LEmp; BLV 822.11).
Les conditions du droit aux prestations sont réglées à l'art. 19e LEmp. Cette disposition prévoit que l'assuré doit, cumulativement, se trouver en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l'art. 28 LACI (let. a), avoir satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l'APGM (let. b), et séjourner dans son lieu de domicile, le Conseil d'Etat pouvant prévoir des exceptions à cette exigence lorsque la situation particulière de l'assuré le justifie (let. c).
Il ressort de l’exposé des motifs et projet de loi sur une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage et projet de loi modifiant la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (cf. Bulletin du Grand Conseil 2007-2012, tome 21, p. 313 ss), que les prestations de l’APGM ne peuvent être versées qu’à la condition que le ou la bénéficiaire séjourne dans son lieu de domicile pendant la durée de l’indemnisation. Elles ne sont pas exportables hors du canton et un·e assuré·e ne peut pas se rendre, par exemple, à l'étranger pour y passer des vacances durant sa maladie. Le Conseil d'Etat a cependant précisé qu'il conviendrait de prévoir des exceptions dans le règlement, par exemple en cas d'hospitalisation ou de traitement médical (cure) prescrit par le médecin-conseil hors du canton (pp. 319 et 322).
L’art. 19e let. c LEmp est ainsi complété par l’art. 10e du règlement d'application de la LEmp du 7 décembre 2005 (RLEmp; BLV 822.11.1), qui prévoit que les assurés qui séjournent, sur prescription médicale, dans un établissement hospitalier ou de cure situé hors de leur lieu de domicile, peuvent prétendre aux prestations de l'APGM.
c) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il ne respectait pas les conditions restrictives posées à l’art. 10e RLEmp pour pouvoir séjourner à titre exceptionnel hors du lieu de domicile, lorsqu'il s'est rendu en Belgique, puisqu'il se trouvait chez des amis et que ce voyage n'avait pas été prescrit par son médecin à des fins curatives. Le recourant critique en revanche le fait que l'autorité intimée ait retenu un séjour à l'étranger aux dates qu'il avait initialement annoncées à la caisse de chômage (15 au 22 mai 2023), sans tenir compte du fait qu'il a ensuite écourté de deux jours son voyage. Il demande que le droit aux prestations lui soit reconnu pour les 15 et 22 mai 2023. Dans la décision querellée, l'autorité intimée objecte que le recourant a annoncé à plusieurs reprises un séjour à l'étranger du 15 au 22 mai 2023, dans le formulaire "Indications de la personne assurée" et le formulaire "Indications de la personne assurée APGM" qu'il a remplis pour le mois de mai 2023. Elle retient qu'il a indiqué des dates de départ et de retour différentes à la suite de la décision du 6 juin 2023 refusant de l'indemniser pendant la période précitée et que ces nouvelles précisions ne doivent pas être prises en considération conformément à la jurisprudence dite des "premières déclarations".
d) Le bordereau de pièces que l'autorité intimée a produit ne comporte pas le formulaire "Indications de la personne assurée" que le recourant a adressé à la caisse de chômage pour le mois de mai 2023. Le tribunal n'est donc pas en mesure de vérifier les dates qui ont été inscrites sur ce document. L'état de fait de la décision attaquée indique cependant que le recourant y a inscrit un séjour à l'étranger du 15 au 21 mai 2023, et non du 15 au 22 mai 2023. Sur le formulaire "Indications de la personne assurée APGM" qu'il a remis à l'autorité intimée pour le mois de mai 2023, le recourant a annoncé un séjour en Belgique du 15 au 21 mai 2023, ce qui est en contradiction avec la décision attaquée, qui retient que ledit formulaire indique un séjour à l'étranger du 15 au 22 mai 2023. Aucun autre document au dossier ne fait mention d'un séjour hors du lieu de domicile pendant la période du 15 au 22 mai 2023. Il apparaît ainsi que l'autorité intimée a procédé à une constatation inexacte des faits en retenant que le recourant avait annoncé à plusieurs reprises un séjour à l'étranger du 15 au 22 mai 2023. Elle a également versé dans l'arbitraire en considérant que l'intéressé avait sciemment annoncé des dates de départ et de retour différentes après avoir pris connaissance de la décision du 6 juin 2023, alors qu'il est mentionné, dans l'état de fait de la décision querellée, que le premier formulaire pour la caisse de chômage est daté du 24 mai 2023 et le second du 4 juin 2023 (cette dernière date étant illisible sur la copie du formulaire figurant dans le bordereau de pièces de l'autorité intimée).
Dans sa réclamation, le recourant a expliqué son retour prématuré en Suisse, le dimanche 21 mai 2023, par le fait que sa femme devait travailler le lendemain. L'autorité intimée a écarté ces nouvelles précisions en se fondant sur la jurisprudence des "premières déclarations". Il est vrai qu'en présence de deux versions différentes et contradictoires d'un fait, il convient en principe de retenir les premières déclarations, qui correspondent généralement à celles que la personne a faites alors qu'elle n'était peut-être pas encore consciente des conséquences juridiques qu'elles auraient, les nouvelles explications pouvant être, consciemment ou non, le produit de réflexions ultérieures (ATF 142 V 590 consid. 5.2; 121 V 45 consid. 2a; TF 9C_248/2022 du 25 avril 2023 consid. 4.3; 9C_926/2015 du 17 octobre 2016 consid. 4.2.4; v. ég., en matière de droit des étrangers, TF 2C_92/2023 du 5 mai 2023 consid. 4.1.2; 2C_655/2020 du 2 février 2021 consid. 7.3 in fine). Le tribunal de céans retient également que les premières déclarations des parties sont plus proches de la vérité que celles faites ultérieurement dans le cadre d'une procédure contentieuse, dont l'issue pourrait mettre en péril des intérêts importants (CDAP PE.2023.0009 du 6 septembre 2023 consid. 3b; CR.2023.0006 du 28 juillet 2023 consid. 4b; PE.2022.0119 du 18 avril 2023 consid. 6b). En l'occurrence toutefois, le recourant a annoncé un retour prématuré en Suisse avant la décision du 6 juin 2023 lui refusant les prestations pendant son séjour à l'étranger. En écartant ses explications sans ordonner de mesures d'instruction complémentaires (tendant, par exemple, à la production d'une attestation confirmant la présence de l'épouse sur son lieu de travail le 22 mai 2023), l'autorité intimée a méconnu la jurisprudence des premières déclarations et commis une erreur dans la constatation des faits.
Par économie de procédure, il n’y a cependant pas lieu d’annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l’autorité intimée pour qu’elle complète l'instruction et statue à nouveau (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1, arrêt selon lequel, même en présence d'un vice grave, le renvoi peut constituer une vaine formalité et aboutir à un allongement inutile de la procédure). Le recourant précise en effet dans son recours que son épouse travaille comme technicienne en radiologie aux "Hôpitaux ********" (ndlr: le ********), qu'elle devait reprendre son activité le mardi 23 mai 2023 et qu'elle a ensuite accepté de remplacer une collègue pour la journée du lundi 22 mai 2023. Ces explications paraissent crédibles au tribunal, qui ne voit pas de motif de les mettre en doute au vu des autres éléments au dossier (soit en particulier la mention d'un voyage en Belgique du 15 au 21 mai 2023 sur le formulaire APGM du mois de mai 2023). L'autorité intimée ne pouvait donc pas écarter les nouvelles précisions du recourant concernant son voyage en Belgique au motif qu'elles étaient le produit de réflexions ultérieures, faites pour les besoins de la cause. Elle était en revanche fondée à retenir un séjour à l'étranger à partir du 15 mai 2023, quand bien même le recourant serait parti de son domicile en fin d'après-midi, l'heure de départ n'étant pas déterminante.
e) Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que l'autorité intimée aurait dû admettre partiellement la réclamation et réformer la décision du 6 juin 2013 en ce sens que le recourant ne peut pas être indemnisé du 15 au 21 mai 2023, faute de remplir les conditions donnant droit aux prestations de l’APGM pendant cette période.
3. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée devant être réformée dans le sens du considérant 2 ci-dessus.
Il n’est pas perçu de frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'est pas non plus alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
4.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Assurance perte de gain maladie du 14 juillet 2023 est réformée comme suit:
I. La réclamation est partiellement admise.
II. La décision du 6 juin 2013 est réformée en ce sens que le recourant ne peut pas être indemnisé pendant la période du 15 au 21 mai 2023.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens
Lausanne, le 6 décembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.