TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 novembre 2014
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier
Recourante
X.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Lausanne,
2.
Centre social régional de Lausanne,
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 7 août 2014 (réduction de 25% de son forfait d'entretien mensuel pour une période de six mois)
Vu les faits suivants
A. Au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI), X.________, née en 1959 et titulaire d'un CFC de laborantine en chimie, est assistée par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) depuis le mois de janvier 2012 dans ses démarches en vue de retrouver un emploi. Il résulte de son dossier qu'elle a exercé une activité de laborantine auprès de divers instituts de 1983 à 2010, puis de préparatrice remplaçante jusqu'en 2012 auprès du Département d'écologie et évolution de l'Université de Lausanne. X.________ recherche du travail notamment comme laborantine et aide de bureau.
B. Le 7 octobre 2013, l'ORP a enjoint X.________ de participer à la mesure d'insertion professionnelle du RI intitulée "JobLab" auprès d'Ingeus SA du 28 octobre 2013 au 28 mars 2014. L'intéressée était rendue attentive au fait qu'il s'agissait d'une instruction de l'ORP à laquelle elle avait l'obligation de se soumettre, sous peine de s'exposer à une sanction.
X.________ s'est présentée le 28 octobre 2013 à la séance d'accueil de la mesure à laquelle elle était assignée. A cette occasion, elle a refusé de signer la charte autorisant le début de la mesure et a refusé de participer aux ateliers. Dès lors, il a été mis fin à la mesure avec effet au 31 octobre 2013.
Lors d'un entretien le 11 novembre 2013 avec sa conseillère ORP, X.________ a confirmé ne pas avoir apprécié le ton de la journée d'accueil et qu'elle souhaitait une mesure adaptée à ses compétences, soit une mesure conduisant à la conclusion d'un contrat de durée indéterminée.
Par décision du 26 novembre 2013, confirmée sur recours par le Service de l'emploi (SDE), l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% durant une période de quatre mois, pour avoir refusé de participer à une mesure cantonale d'insertion professionnelle.
Par arrêt du 11 juin 2014 (cause PS.2014.0035), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis partiellement le recours déposé par X.________ contre la décision du SDE, en ce sens que la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien de l'intéressée était ramenée à deux mois.
C. Le 23 décembre 2013, l'ORP a assigné à X.________ une nouvelle mesure d'insertion professionnelle, sous forme d'un emploi temporaire de secrétaire auprès de "Styyle" à Yverdon-les-Bains, pour la période du 13 janvier au 12 avril 2014.
Le 4 février 2014, l'ORP a proposé à l'intéressée un emploi de secrétaire et employée de bureau à temps partiel (50%), pour une durée de six mois éventuellement renouvelable, aux conditions de la Société suisse des employés de commerce. X.________ était invitée à transmettre sa candidature à un collaborateur de l'ORP chargé de sélectionner les dossiers. Selon le descriptif du poste, l'employeur, la société Y.________ Research SA, recherchait une personne avec expérience du travail dans un laboratoire pour des travaux courants de secrétariat (réceptionniste, téléphoniste, offres, contrôle des bons de commande, inventaire, etc.). La candidature de X.________ a été retenue et transmise à l'employeur.
X.________ a eu un contact avec la personne responsable du poste au sein de la société Y.________ Research SA. L'ORP a ensuite écrit à l'intéressée le 15 avril 2014 pour l'informer avoir eu à son tour un contact avec le représentant de cette société, qui avait indiqué que lors de l'entretien en question, elle avait déclaré que c'était sa conseillère ORP qui l'avait obligée à postuler et qu'elle recherchait était un poste à un taux supérieur à 50%. Par son attitude, X.________ avait fait échouer les pourparlers en vue d'un engagement. L'ORP considérait cette attitude comme un refus d'emploi pouvant conduire à une réduction de son RI. Un délai de dix jours était imparti à l'intéressée pour se déterminer à ce sujet.
Dans une lettre du 16 avril 2014, X.________ a contesté avoir refusé un emploi. Elle a expliqué avoir demandé au responsable du poste s'il y avait une possibilité d'augmenter le taux d'activité de 50% à 60-70%, correspondant à son minimum vital, ce à quoi son interlocuteur avait répondu par la négative et avait renoncé à la convoquer en entretien. X.________ a ajouté que le poste proposé n'était pas convenable, car il ne tenait pas raisonnablement compte de ses aptitudes professionnelles et que la rémunération était inférieure à 70% du gain assuré.
D. Par décision du 6 juin 2014, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 25% durant une période de six mois, pour avoir refusé un emploi convenable.
Le 1er juillet 2014, X.________ a recouru devant le SDE contre cette décision, dont elle demandait en substance l'annulation.
Par décision du 7 août 2014, le SDE a rejeté le recours et confirmé la sanction prononcée par l'ORP. Il a considéré que l'intéressée avait refusé l'emploi qui lui avait été proposé, ce qui justifiait le prononcé d'une sanction.
E. X.________ a recouru contre cette décision le 5 septembre 2014 devant la CDAP, en concluant à son annulation. Elle a répété que le poste proposé n'était pas convenable pour les motifs déjà invoqués dans sa lettre du 16 avril 2014. Elle a reproché par ailleurs à l'ORP de s'obstiner à lui proposer des emplois dans l'administration et à ne pas la soutenir lorsqu'elle proposait d'exercer des professions autres que laborantine qui lui donneraient entière satisfaction.
Dans sa réponse du 7 octobre 2014, le SDE a conclu au rejet du recours.
L'ORP et le Centre social régional de Lausanne (CSR) ont renoncé à procéder.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2. a) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp).
b) Les devoirs imposés par la LACI en matière de recherche d’emploi ressortent en particulier de l’art. 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurances doit, avec l'assistance de l'Office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. L'art. 17 al. 3 LACI prévoit quant à lui que l’assuré est tenu d'accepter le travail convenable qui lui est proposé. La notion du caractère convenable d’un travail se déduit de l’art. 16 LACI. Cet article prévoit qu'en règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage (art. 16 al. 1 LACI). Le législateur a ainsi fixé le principe selon lequel tout travail est réputé convenable; il a exhaustivement énuméré les exceptions (art. 16 al. 2 let. a à i LACI). Il s’ensuit qu'un travail n’est pas réputé convenable si au moins l’une des conditions énoncées à l'art. 16 al. 2 let. a à i est remplie (cf. à ce sujet ATF 124 V 62 consid. 3b). Tel sera notamment le cas si le travail ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée (let. b).
c) L'obligation d'accepter un emploi convenable assigné par l'office compétent constitue une obligation fondamentale pour qui demande l'indemnité de chômage (art. 17 al. 3, 1ère phrase, LACI; cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 60 ad art. 30 LACI et les réf. cit.). Son inobservation, causant un préjudice à l’assurance chômage, est considérée comme une faute grave à moins que l'assuré ne puisse se prévaloir de circonstances laissant apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère (art. 30 al. 1 let. d, 1ère partie de la phrase, LACI en lien avec l'art. 45 al. 3 OACI; ATF 130 V 125 et TF C 20/06 du 30 octobre 2006, consid. 4.2). Selon la jurisprudence, il y a refus d'une occasion de prendre un travail convenable non seulement lorsque l'assuré refuse explicitement d'accepter un emploi, mais aussi lorsqu'il ne déclare pas expressément, lors des pourparlers avec le futur employeur, accepter l'emploi bien que, selon les circonstances, il aurait pu faire cette déclaration (TF 8C_746/2007 du 11 juillet 2008, ATF 122 V 34 consid. 3b p. 38 et les références; DTA 1986 n° 5 p. 22, consid. 1a). Le refus d'un emploi convenable comprend en définitive toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.). Dans l’hypothèse où l’employeur met un terme aux pourparlers en vue de la conclusion du contrat, il faut examiner s’il existe une relation de causalité entre le comportement du chômeur lors de l'entretien d'embauche et l'absence de conclusion du contrat de travail, et plus particulièrement si, au vu du comportement du chômeur, l’employeur avait des raisons objectives d’agir ainsi (TF C 293/03 du 5 novembre 2004; arrêts PS.2009.0090 du 14 mai 2010, consid. 1c; PS.2006.0206 du 17 janvier 2007 consid. 4a; Boris Rubin, op. cit., n. 66 ad art. 30 LACI et les réf. cit.).
3. a) En l'occurrence, l'emploi proposé à la recourante portait sur des travaux courants de secrétariat, l'employé devant bénéficier d'une expérience du travail dans un laboratoire. Contrairement à ce que soutient la recourante, un tel poste doit être qualifié de convenable pour elle. La recourante a une formation et une longue expérience de laborantine. Malgré ses efforts depuis bientôt trois ans, elle ne parvient pas à retrouver un emploi dans cette profession. La recourante ne pouvant se prévaloir d'aucune perspective concrète d'embauche comme laborantine, il lui incombe de chercher du travail en dehors de cette profession, conformément à l'art. 17 al. 1 LACI. Par ailleurs, le poste en question, qui portait sur des travaux courants de secrétariat, n'exigeait pas de formation particulière. Quoi qu'il en soit, la recourante est malvenue de soutenir qu'il ne tenait pas raisonnablement compte de ses aptitudes alors que, dans le cadre de la procédure PS.2014.0035, elle soutenait précisément qu'elle était capable de rédiger des courriers, qu'elle avait de bonnes connaissances en informatique, qu'elle avait dans son dernier emploi régulièrement eu des contacts téléphoniques avec les fournisseurs et qu'organisée, elle avait souvent été confrontée à une surcharge de travail et n'avait jamais eu de problème de stress (arrêt PS.2014.0035 précité, partie faits let. B). Or, de telles compétences sont assurément recherchées dans le cadre d'une activité de secrétaire réceptionniste. Enfin, il aurait de toute manière appartenu à l'employeur de la recourante, et non à cette dernière, de juger de l'adéquation de ses aptitudes professionnelles aux exigences du poste en question.
La recourante fait aussi valoir que le salaire proposé aurait été inférieur à son forfait RI. On en déduit que l'intéressée soutient qu'en acceptant le poste proposé, sa situation financière se serait péjorée. Ce moyen doit aussi être écarté. Tout d'abord, la recourante n'a pas cherché à négocier son salaire. Par ailleurs et surtout, il n'est pas établi que le salaire qui aurait été proposé pour une activité à 50% aurait été inférieur à son forfait RI, ni que le fait d'accepter cet emploi l'aurait privée de tout ou partie des prestations du RI, la mettant dans une situation financière moins bonne que si elle émargeait entièrement à l'aide sociale.
L'emploi proposé devait ainsi être qualifié de convenable.
b) Lors de son contact avec le collaborateur responsable du poste au sein de la société Y.________ Research SA, la recourante a déclaré que c'était sa conseillère ORP qui l'avait obligée à postuler et que le poste qu'elle recherchait en réalité était un poste à un taux supérieur à 50%. Cette attitude avait conduit le collaborateur de la société Y.________ Research SA à mettre un terme aux discussions en vue de l'engagement de la recourante.
Quoi qu'elle en pense, la recourante, par son comportement, a clairement fait état d'un manque de motivation pour le poste qui lui était proposé. Non seulement, elle a indiqué à son contact que le taux d'activité était insuffisant pour elle mais, de surcroît, en exprimant avoir été contrainte par son conseiller ORP à postuler, elle démontrait le peu de motivation qu'elle vouait au poste en question. Il existe à l'évidence une relation de causalité entre le comportement de la recourante et la fin des pourparlers en vue de la conclusion du contrat.
c) Cette attitude inadéquate de la recourante doit ainsi être qualifiée de refus fautif d'un emploi convenable. Cette faute doit être qualifiée de grave, la recourante ne pouvant se prévaloir de circonstances atténuantes (cf. consid. 2c ci-dessus).
4. Reste à examiner si la réduction du forfait RI de 25% pendant six mois à titre de sanction est admissible au regard de l’ensemble des circonstances.
a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:
"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010; ATF 8C_148/2010).
b) La violation de l'obligation d'accepter un emploi convenable assigné par l'ORP est en soi une faute grave, justifiant une sanction plus lourde que d'autres manquements aux devoirs imposés par l'art. 23a LEmp (cf. arrêts PS.2013.0063 du 11 septembre 2013, consid. 2d; PS.2010.0011 du 15 septembre 2010, consid. 2c).
Dans l'arrêt PS.2013.0063, la cour de céans a confirmé une décision de réduction de 25% durant six mois du forfait RI d'une bénéficiaire qui avait refusé un emploi et qui, par le passé, avait déjà été sanctionnée à cinq autres reprises pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi dans les délais ou ne pas s'être présentée aux entretiens de conseil.
c) En l'occurrence, la recourante a fait l'objet d'une première sanction, confirmée par l'arrêt PS.2014.0035. Elle ne se trouve toutefois pas en situation de véritable "récidive", dès lors que l'arrêt de la cour de céans était postérieur aux manquements qui font l'objet de la présente décision litigieuse. L'ORP n'a d'ailleurs pas tenu compte de ce précédent pour arrêter sa sanction. Il n'en demeure pas moins que la recourante ne pouvait ignorer que son comportement serait critiquable et critiqué, dès lors qu'au moment de refuser son emploi, elle avait déjà été punie – certes pas de manière définitive – pour avoir refusé une mesure qui lui avait été assignée. La sanction prononcée à l'encontre de la recourante sera néanmoins réduite à quatre mois, au même taux, pour tenir compte de la jurisprudence rendue à l'arrêt PS.2013.0063, la recourante n'ayant pas les nombreux antécédents de la bénéficiaire dans cette dernière cause.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la réduction du forfait mensuel de la recourante est ramenée à quatre mois. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD), ni allocation de dépens, la recourante n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 7 août 2014 est réformée en ce sens que la réduction de 25% du forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduite à quatre mois.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2014
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.