TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juillet 2012
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage,
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Lausanne,
2.
Centre social régional de Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décisions du Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage, du 25 octobre 2011 (abandon à deux reprises d'une mesure d'insertion professionnelle - réduction du forfait de 15 %, resp. 25 % - confirmation des prononcés des 21 juin et 4 juillet 2011 de l'ORP)
Vu les faits suivants
A. X.________, né en 1975, est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP). Il bénéficie des prestations du revenu d'insertion (RI).
B. a) Le 11 avril 2011, l'ORP a enjoint l'intéressé de prendre contact avec le cabinet de conseil et de coaching Jean Iacazzi, à Lausanne, en vue de sa participation à une mesure cantonale d'insertion professionnelle.
Lors de son entretien de conseil du 17 mai 2011, X.________ a indiqué à son conseiller ORP qu'il avait débuté la mesure de coaching proposée le 10 mai 2011. L'organisateur l'a confirmé par courrier électronique du 18 mai 2011 et a précisé que la mesure se terminerait le 31 août 2011.
Le 19 mai 2011, l'ORP a assigné formellement X.________ à participer à cette mesure.
b) Le 25 mai 2011, l'organisateur a informé l'ORP que X.________ avait interrompu la mesure, car il désirait consulter un psychologue "vu son état confus".
Le 31 mai 2011, l'ORP a invité l'intéressé à s'expliquer sur les raisons qui l'ont conduit à ne pas poursuivre la mesure de coaching; il l'a avisé que son comportement pouvait constituer une faute vis-à-vis de la loi sur l'emploi et l'exposait à une réduction de ses prestations mensuelles RI.
X.________ s'est déterminé le 3 juin 2011, en donnant les explications suivantes:
"Quand je suis sorti de la deuxième séance de coaching pour rentrer chez moi, j'avais envie de mourir, d'avoir un arrêt cardiaque, de me faire écraser par un bus ou que quelqu'un m'exécute d'une balle dans la tête. C'est un retour à la dépression assez clair et je ne pense pas que ça peut être le but d'une mesure. Ces situations ne vont pas non plus m'aider à pouvoir convaincre un recruteur (formé en psychologie, etc.) de m'employer. Ce genre d'état s'est présenté à plusieurs reprises dans le passé, de manière irrégulière, parfois seulement ponctuellement, parfois de manière permanente/latente, mais aussi sérieusement déclenché pendant/par la mesure "JEM" il y a quelques mois. Je me suis rendu compte il n'y a pas très longtemps que – quand je me retrouve dans un tel état – je ne suis pas capable de le "cacher" lors d'un entretien d'embauche, ce qui représente pour moi un obstacle sérieux le cas échéant."
c) Par décision du 21 juin 2011, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 15% pour une période de quatre mois; l'autorité a retenu que l'intéressé avait abandonné une mesure du marché du travail, sans excuse valable.
C. a) Entre-temps, le 26 mai 2011, après avoir appris que X.________ avait abandonné la mesure de coaching organisée par le cabinet Jean Iacazzi, l'ORP a enjoint l'intéressé de prendre contact avec l'"Association Développement 21", à Orbe, en vue de sa participation à une autre mesure cantonale d'insertion professionnelle intitulée "Transition Emploi".
Le 30 mai 2011, l'ORP a précisé, à la demande de l'intéressé, que la mesure "Transition Emploi" était destinée aux bénéficiaires du RI qui n'avaient plus exercé d'activité professionnelle depuis un certain temps et que les emplois ou occupations proposés avaient pour objectif de vérifier l'aptitude au placement des participants.
Le 31 mai 2011, X.________ a expliqué à l'ORP qu'il connaissait un nouvel épisode de dépression, ce qui l'avait conduit à abandonner la mesure de coaching organisée par le cabinet Jean Iacazzi. Il a ajouté que le projet sur lequel il travaillait ces dernières années à côté de ses recherches de travail serait rendu complètement obsolète par la mesure proposée qui prévoyait un taux d'occupation à plein temps. Il a relevé enfin que, pour lui, l'assignation à une telle mesure serait la meilleure façon de détruire le peu de sens qu'il voyait encore dans son existence.
L'ORP a répondu le même jour à l'intéressé qu'il l'avait assigné à cette mesure afin de vérifier son aptitude au placement. Il lui a rappelé par ailleurs l'entretien prévu le 3 juin 2011 avec l'"Association Développement 21".
b) Le 3 juin 2011, l'organisateur de la mesure "Transition Emploi" a informé l'ORP qu'il avait bien rencontré X.________, mais qu'il refusait de l'engager "à moins d'un changement radical d'état d'esprit". Il a expliqué qu'il avait en effet proposé à l'intéressé, au vu de son curriculum vitae, de rejoindre l'équipe qui travaillait à l'étude de faisabilité du classement d'un moulin en monument historique, mais que celui-ci s'était montré "extrêmement réticent" à l'idée de commencer une mesure qui le "priverait de liberté" et qu'il avait déclaré vouloir travailler "sur le futur et non le passé".
X.________ a réagi le même jour en écrivant à l'ORP qu'il n'avait jamais exprimé de réticence à l'idée de commencer la mesure proposée.
Le 7 juin 2011, X.________ a informé l'organisateur qu'il n'appréciait pas les sous-entendus contenus dans son courrier électronique du 3 juin 2011 et que l'ORP le renvoyait à lui afin de débuter la mesure.
L'organisateur lui a répondu le même jour qu'il n'était pas question de l'accueillir pour les raisons déjà indiquées dans son courrier électronique du 3 juin 2011.
c) Le 15 juin 2011, l'ORP a invité X.________ à s'expliquer sur ce qu'il considérait comme un refus d'une mesure d'insertion professionnelle; il l'a avisé que son comportement pouvait constituer une faute vis-à-vis de la loi sur l'emploi et l'exposait à une réduction de ses prestations mensuelles RI.
L'intéressé s'est déterminé le 17 juin 2011. Il a expliqué qu'il n'avait pas refusé la mesure, mais que c'était l'organisateur qui avait refusé sa candidature. Il a ajouté qu'il luttait depuis longtemps contre la dépression et que l'assignation à la mesure litigieuse (comme à la précédente) avait eu "un effet clairement négatif sur [s]on état". Il a contesté en outre avoir eu une attitude négative, relevant que les accusations portées à cet égard par l'organisateur étaient "injustes et déplacées". Il a indiqué enfin qu'il était difficile "d'afficher de la motivation quand on n'a plus de sens dans son existence, quand on lutte contre la dépression et qu'on a des idées morbides/suicidaires".
d) Par décision du 4 juillet 2011, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 15% pour une période de quatre mois; l'autorité a retenu que l'intéressé avait refusé une mesure du marché du travail, sans excuse valable.
D. Par actes séparés du 22 juillet 2011, X.________, par l'intermédiaire de son conseil d'alors, Me Roberto Izzo, a recouru devant le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, contre les décisions de l'ORP des 21 juin et 4 juillet 2011, en concluant à leur annulation.
Par décision séparées du 25 octobre 2011, le Service de l'emploi a rejeté les recours de l'intéressé et confirmé les sanctions prononcées par l'ORP.
E. Par acte du 25 novembre 2011 (date du cachet postal), X.________, agissant seul, a recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) contre ces décisions, en concluant en leur annulation. Il a invoqué pour l'essentiel ses problèmes de santé, à savoir son état dépressif, pour expliquer ses manquements.
Le 20 décembre 2011, le recourant a produit un rapport médical établi le même jour par le Dr Y.________, psychiatre-psychothérapeute FMH, et dont la teneur est la suivante:
"Le soussigné certifie que Monsieur X.________, [...], est suivi à sa consultation depuis le 13 octobre 2008. Il a consulté pour un état dépressif et une phobie sociale. Une psychothérapie a été entreprise dès cette date, traitement qui se poursuit encore aujourd’hui.
Cet état dépressif a généré une accentuation marquée de certains traits de personnalité (évitants et anankastiques) qui rendu difficile la progression du travail psychologique et retardé l’adjonction d’une médication antidépressive jusqu’à une date récente. Le patient manifestait en effet une réticence et une méfiance irrationnelle vis-à-vis des médicaments susceptibles de l’aider.
La persistance de l’état dépressif et des défenses de caractère utilisées de manière réactionnelle pour combattre une insécurité extrême et des sentiments intenses de dévalorisation expliquent les comportements de rigidité et d’entêtement face aux mesures proposées par ORP. Il convient donc d’admettre que l’intéressé n’a pas agi par mauvaise volonté ou refus lucide de se soumettre mais en raison de sa pathologie psychique qui ne lui a, d’une part, pas permis d’apprécier sainement la situation et qui l’a, d’autre part, privé des ressources nécessaires pour réussir sa réinsertion."
Dans sa réponse du 23 janvier 2012, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Les autorités concernées ont renoncé à se déterminer.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 16 février 2012. L'autorité intimée a renoncé à déposer de nouvelles déterminations.
F. Au dossier de l'autorité intimée figure un rapport médical établi le 19 décembre 2011 par le Dr Z.________, médecin-conseil du Service de l'emploi, et dont la teneur est la suivante:
"Le psychiatre traitant de Monsieur X.________ m’a envoyé un courrier en date du 3 décembre 2011. Dans son courrier, il me dit qu’il aurait été préférable de déclarer Monsieur X.________ inapte au placement plus tôt que ce qui a été fait. Par ailleurs, il mentionne dans son courrier qu’il "paraît légitime d'admettre que Monsieur X.________ a fait échouer les mesures ORP proposées non par mauvaise volonté ou refus lucide de se soumettre mais en raison de sa pathologie psychique qui ne lui a pas permis d’apprécier sainement la situation (...)".
Voici mon appréciation de la situation comme médecin conseil du Service de l’emploi. J’ai vu en consultation Monsieur X.________ en date du 24 août 2011. Il m’a été adressé par la division juridique le 18 juillet 2011. Lorsque j’ai évalué cet assuré, j’ai estimé une incapacité de travail de 100% pour une durée d’une année. Les éléments à ma disposition permettent de supposer que la situation était très probablement la même dans les mois précédant la consultation. Toutefois, je ne peux pas me prononcer avec précision sur la date de début des problèmes de santé entraînant une incapacité de travail, ainsi que leur évolution, vu que je n’avais jamais rencontré cet assuré auparavant. Je note une incapacité de travail du 15.9.2009 au 31.12.2009, délivrée par le Dr Y.________.
D’un point de vue médical, il est connu qu’un état dépressif peut se présenter avec des manières de réagir de type entêtement ou rigidité, comme cela a été le cas chez cet assuré. On peut dès lors supposer que les refus des mesures proposées par l’ORP soit en lien avec l’état dépressif et pas avec un refus de collaborer."
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2. Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp).
Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).
3. L'ORP a sanctionné le recourant pour avoir abandonné, respectivement refusé, les mesures d'insertion professionnelle qui lui avaient été assignées.
a) Selon l'art. 24 LEmp, les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste. L'art. 23a al. 2 LEmp précise qu'elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI. On peut dès lors se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle (arrêts PS.2011.0027 du 3 octobre 2011 et PS.2010.0062 du 25 février 2011).
Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'assuré ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (Boris Rubin, Assurance chômage, droit fédéral, survol des mesures de crises cantonales, procédure, 2ème édition, p. 424 et références cité dans PS.2007. 0189 du 26 juin 2008).
b) En l'espèce, le recourant invoque ses problèmes de santé, à savoir son état dépressif, pour expliquer ses manquements. Il a produit à cet égard un rapport médical du Dr Y.________ du 20 décembre 2011. Il en ressort que le recourant est en traitement depuis le mois d'octobre 2008 pour un état dépressif et une phobie sociale. Le psychiatre a relevé en particulier dans son rapport que la "persistance de l’état dépressif et des défenses de caractère utilisées de manière réactionnelle pour combattre une insécurité extrême et des sentiments intenses de dévalorisation expliqu[aient] les comportements de rigidité et d’entêtement [du recourant] face aux mesures proposées par ORP". Il considérait dès lors que le recourant n'avait pas agi "par mauvaise volonté ou refus lucide de se soumettre mais en raison de sa pathologie psychique qui ne lui a, d'une part, pas permis d'apprécier sainement la situation et qui l'a, d'autre part, privé des ressources nécessaires pour réussir sa réinsertion".
Invité à se prononcer sur l'aptitude au placement du recourant, le Dr Z.________, médecin-conseil du Service de l'emploi, a estimé que le recourant, qu'il avait vu en consultation en date du 24 août 2011, présentait une incapacité de travail de 100% pour une durée d'une année et que cette situation était très probablement la même dans les mois précédents, sans toutefois pouvoir être précis sur la date du début des problèmes de santé. Il a relevé dans son rapport du 19 décembre 2011 à l'attention du Service de l'emploi que, d'un point de vue médical, "il est connu qu'un état dépressif peut se présenter avec des manières de réagir de type entêtement ou rigidité, comme cela a été le cas chez [le recourant]". Il partageait dès lors les conclusions du Dr Y.________, selon lesquelles les refus des mesures proposées par l'ORP étaient très probablement en lien avec "l'état dépressif et pas avec un refus de collaborer".
Au vu de la teneur de ces rapports médicaux, il convient d'admettre que l'état de santé du recourant ne lui permettait pas de suivre les mesures d'insertion professionnelle litigieuses et que son attitude négative et son manque de motivation s'expliquaient par son état dépressif. Aucune faute ne peut dès lors être reprochée au recourant et les sanctions prononcées par l'ORP se révèlent infondées (voir arrêt PS.2010.0026 du 9 juin 2011 qui concernait le cas d'un bénéficiaire qui n'avait pas pu se présenter à un entretien de conseil en raison d'un épisode dépressif).
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées ainsi que de celles de l'ORP des 21 juin et 4 juillet 2011. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD), ni allocation de dépens, le recourant n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 25 octobre 2011 et celles de l'Office régional de placement de Lausanne des 21 juin et 4 juillet 2011 sont annulées.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.