TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mai 2011
Composition
M. François Kart, président; M. François Gillard et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
A.X.________, à Pully, représentée par Me Bertrand GYGAX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (CSR), à Pully.
Objet
Aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 17 janvier 2011 (revenu d'insertion)
Vu les faits suivants
A. A.X.________ (ci-après: la recourante) est au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis janvier 2006. Précédemment, elle avait bénéficié du revenu minimum de réinsertion puis de l’aide sociale vaudoise. Jusqu'au 1er septembre 2010, elle bénéficiait au titre du RI d'un forfait mensuel de 1'100 fr. pour son entretien et de 939 fr. pour ses frais de logement. Durant cette période, la recourante habitait seule à Pully.
Au mois de décembre 2009, la fille de la recourante, B.X.________, née en 1984, a pris domicile chez sa mère après avoir effectué des études en France.
B. Par décision du 5 octobre 2010, le Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: CSR) a réévalué le montant du RI versé à la recourante sur la base d'un demi-forfait pour deux personnes et d'un demi-loyer en raison du retour à son domicile de sa fille au plus tard depuis le 1er septembre 2010.
C. Par acte du 8 novembre 2010, A.X.________ a formulé un recours contre la décision précitée auprès du Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après: SPAS) et a conclu à l'octroi d'un RI mensuel de 2'373.10 fr., subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première instance pour nouvelle décision. En substance, elle faisait valoir que son droit au RI devait être établi conformément au minimum vital défini par la Conférence suisse des directeurs des offices de poursuites et faillites et que celui-ci devait comprendre le loyer intégral de son appartement, place de stationnement comprise, ainsi que la part non-subsidiée de sa prime d'assurance maladie de base. Elle soulignait également que la réduction opérée en raison du retour de sa fille à son domicile ne tenait pas compte de la situation financière effective de cette dernière, laquelle ne disposait d'aucune source de revenu et constituait de ce fait une charge supplémentaire et non un soutien économique en mesure d'endosser une partie des frais du ménage. Elle relevait à ce propos que sa fille ne bénéficiait à ce jour ni de prestations de l’assurance chômage, ni du RI, ce quand bien même elle avait effectué les démarches requises pour obtenir ces prestations.
Dans sa réponse au recours du 17 décembre 2010, le CSR a notamment indiqué qu’B.X.________ ne lui avait pas fourni les documents requis pour statuer sur sa propre demande de RI, ne respectant ainsi pas l’obligation d’informer résultant de l’art. 38 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), ce qui l’avait obligé à classer son dossier sans suite. Le CSR précisait que, renseignements pris, l’autorité compétente en matière d’assurance chômage s’était heurtée au même problème.
D. Par décision du 17 février 2011, le SPAS a rejeté le recours et a confirmé la décision entreprise. Il a estimé que l'autorité intimée avait à juste titre établi le montant du RI de la recourante sur la base de la LASV et de son règlement d'exécution sans tenir compte des frais liés à la part non-subisidiée de l'assurance maladie de base ainsi que ceux induis par la location d’une place de parc. Il a en outre constaté que la réduction des prestations financières se fondait à juste titre sur l'art. 28 du règlement d'application de la loi sur l'action sociale vaudoise du 26 octobre 2005 (RLASV; RSVD 850.051.1), lequel prévoit que lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI doit être réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais. Dans ce contexte, il a encore relevé qu'âgée de plus de 26 ans, la fille de la recourante ne saurait être juridiquement considérée comme étant à charge de sa mère.
E. Par acte du 17 janvier 2011, la recourante s'est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à ce que le dossier de la cause soit renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle soutient en substance que l'art. 28 RLSV ne saurait s'appliquer en l'espèce dès lors que sa fille B.X.________ se trouve dans une situation financière précaire. Elle expose que cette dernière, après avoir mis un terme à sa formation en France, s'est provisoirement installée chez elle et est actuellement en recherche d'emploi. Quand bien même les démarches nécessaires auraient été effectuées auprès des autorités compétentes, sa fille ne percevrait pour l'heure ni indemnités de chômage ni prestations financières au titre du RI, si bien qu'elle ne serait pas en mesure de contribuer aux frais du ménage.
Dans sa réponse du 16 mars 2011, le SPAS se réfère aux considérants de la décision attaquée et conclut au rejet du recours. Il relève que si la fille de la recourante se trouve dans une situation d'indigence, il lui appartient de déposer une demande de soutien en son nom propre auprès du Centre social compétant. Le RI destiné à la recourante ne saurait servir à couvrir les besoins matériels d'une autre personne adulte faisant ménage commun avec elle.
Dans ses observations complémentaires du 13 avril 2011, la recourante souligne que la réduction des prestations financières octroyées par le CSR la place dans une situation financière inextricable dès lors que dans les faits elle subvient également aux besoins de sa fille. Elle souligne que cette situation contrevient au postulat principal de la LASV, lequel vise à permettre à chacun d'avoir une existence conforme à la dignité humaine.
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 LASV, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Le Tribunal fédéral a reconnu comme un droit fondamental non écrit le droit à des conditions minimales d'existence (ATF 121 I 101). Il a considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit. La Constitution fédérale, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré ce droit à son article 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 consid. 4.1, p. 74/75).
Ceci étant, les prestations de l’Etat sont subsidiaires, en ce sens qu’elles ne sont pas dues si le requérant est objectivement en situation de subvenir lui-même à ses besoins (ATF 131 I 166 consid. 4.1 p. 173, p. 174/175, et les références citées).
3. La LASV quant à elle a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1er al. 1 LASV). Elle règle l’action sociale cantonale, qui comprend notamment le RI (art. 1er al. 2 LASV). Ce dernier comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière versée au titre du RI est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le RLASV; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par ce règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Cette prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS; art. 32 LASV). L’importance et la durée de la prestation dépendent de la situation particulière du bénéficiaire (art. 36 LASV). Elle est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a été déposée (art. 31 al. 1 RLASV) et supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie (ibid., al. 2).
L’art. 28 RLASV précise que, lorsqu’un ménage bénéficiant du revenu d'insertion vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière est réduite en tenant compte d’une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1er). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (tels que le gîte, le couvert, la lessive, l’entretien, les télécommunications, etc), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes dans le ménage (al. 2). Si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).
De manière générale, il est établi qu'en partageant un appartement avec une tierce personne, les frais de logement ainsi que les frais d'entretien sont réduits. Le besoin d'aide sociale est dès lors diminué en conséquence. Ainsi, comme le précise l'art. 28 RLASV, qui reprend par ailleurs les principes de l'ancien Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, il faut effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (cf. PS.2008.0074 du 30 juin 2009 consid. 1c; PS.2006.0086 du 2 novembre 2006 consid. 3 et les références de doctrine et de jurisprudence citées). Cette répartition présume une participation financière des tiers, non requérants de l'aide sociale, aux frais du ménage; les requérants n'ont d'ailleurs pas la faculté de renverser cette présomption (à moins que ces tiers émargent eux aussi au régime de l'aide sociale, voire à un autre régime social) (PS 02/0036 du 20 novembre 2002 consid. 1c/aa). Les personnes non bénéficiaires de l'aide sociale vivant dans une communauté de type familial ont en effet à supporter elles-mêmes les coûts qu'elles engendrent (normes de la CSIAS, F.5.1; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 159).
4. En l'espèce, l'autorité intimée considère que la recourante et sa fille constituent une communauté économique de type familial dès lors que celles-ci cohabitent désormais dans un même appartement. Il se justifierait ainsi de réduire le revenu d'insertion accordé à la recourante à raison d'un demi-forfait pour deux personnes (soit 850 fr.) et d'un demi-loyer alors qu'auparavant celle-ci bénéficiait d'une prise en charge intégrale de son loyer et d'un forfait entier pour une personne (soit 1'100 fr.).
a) L'obligation des membres d'une communauté domestique de contribuer aux frais de fonctionnement d'un ménage bénéficiant de l'aide sociale découle notamment du principe de subsidiarité de l'aide financière étatique. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées (…). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n’est donc due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n’est pas déjà couverte par des prestations de tiers. Comme de telles prestations peuvent être vues dans l’aptitude d’un membre d’une communauté domestique à assumer une part des charges communes, conduisant ainsi à une économie d’échelle, il faut admettre que ce n'est que lorsque ce tiers est effectivement apte à supporter une charge que le principe de la subsidiarité peut trouver à s'appliquer (Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0291 du 27 mai 2005). Bien que cette jurisprudence concerne les prestations de l’aide sociale vaudoise telle que régies par l’ancienne loi sur la prévoyance et l’aide sociales (LPAS), il n'y a pas lieu de s'en départir dans le cadre du présent recours dès lors que la réduction des prestations versées à la recourante en application de l'art. 28 RLASV est également fondée sur le principe de la subsidiarité.
b) Quand bien même les études entreprises par B.X.________ ne semblent pas avoir été formellement achevées, il ressort du mémoire de la recourante que celle-ci entend désormais y mettre un terme afin de se consacrer à la recherche d'un emploi. En témoignent les démarches entreprises afin de percevoir des allocations de l'assurance-chômage au retour de son séjour à l'étranger. Dans la mesure où la fille de la recourante est désormais majeure et n'entend pas poursuivre sa formation professionnelle, elle se trouve dans une situation où elle devrait théoriquement subvenir elle-même à son entretien. Cela implique, si elle vit chez sa mère, qu'elle pourvoie également aux frais courants du ménage comme le suggère l'art. 28 al. 1 et 2 RLASV. L'application de cette disposition suppose néanmoins que la ou les personnes qui composent l'unité économique de type familial soient effectivement aptes à apporter une contribution financière. Dans ce contexte, on ne pouvait faire abstraction de la situation financière précaire dans laquelle se trouvait la fille de la recourante, laquelle ne bénéficiait d'aucun revenu au moment où le CSR a décidé de réduire le RI versé à A.X.________.
Comme le souligne l'autorité intimée, il appartient à B.X.________ de faire valoir ses droits envers les diverses assurances sociales ou, subsidiairement, de solliciter pour son compte le revenu minimal d'insertion afin de garantir son autonomie financière. Il apparaît à la lecture du dossier que les démarches entreprises jusqu'à présent tant auprès de la Caisse publique de chômage que du CSR n'ont pas abouti en raison du manque de coopération de l'intéressée (cf. déterminations du CSR du 17 décembre 2010). Cette attitude ne saurait toutefois se répercuter sur les prestations versées à la recourante, laquelle n'a pas à répondre des agissements de sa fille envers les autorités. Une éventuelle réduction des prestations qui lui sont versées sur la base de l'art. 28 LASV ne peut en effet intervenir que si la personne avec qui elle fait ménage commun est effectivement apte à contribuer aux frais de fonctionnement de celui-ci.
Aussi longtemps qu'il n’était pas établi qu'B.X.________ bénéficiait réellement d’un revenu, le CSR ne pouvait réduire les prestations financières accordées à la recourante en application de l'art. 28 RLASV. La situation financière de sa fille ne laissait en effet pas présager que celle-ci était effectivement apte à contribuer aux frais de fonctionnement de la communauté économique de type familial qu'elle formait avec sa mère. Dans l'intervalle, il devait donc être renoncé à faire application du principe de la subsidiarité puisqu’il apparaissait que c’était bien la recourante qui était contrainte de soutenir financièrement et non l'inverse.
5. Vu ce qui précède, il convient d'admettre le recours, d’annuler la décision attaquée et de retourner le dossier au CSR afin qu’il examine le droit au RI de la recourante en vérifiant si, et cas échéant à partir de quelle date, sa fille a obtenu un revenu permettant de considérer que l’on se trouvait en présence d’une communauté économique de type familial. Vu le sort du recours, les frais seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 et 52 de la loi sur la procédure administrative (LPA; RSVD 173.36). La recourante, qui obtient gain de cause et qui a été assistée d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens qu'il convient d'arrêter à 1000 fr. (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 17 janvier 2011 est annulée et le dossier est retourné au Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux afin qu’il procède conformément aux considérants.
III. L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à A.X.________ une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 mai 2011
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.