TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mai 2011
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. François Gillard et Antoine Thélin, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
X.________, p.a. EVAM, à Crissier, représenté par Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), Division asile, à Lausanne,
Objet
Aide d’urgence
Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP), Division asile, du 15 juin 2010 refusant de lui octroyer une aide d'urgence
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant camerounais né le 1er mai 1978, est entré illégalement en Suisse le 15 février 2010 et y a déposé une demande d'asile. Par décision du 16 avril 2010, l’Office fédéral des migrations (ODM) n’est pas entré en matière sur sa requête et a prononcé son renvoi. Cette décision est entrée en force le 29 avril 2010.
B. Le 4 mai 2010, le Service de la population (ci-après: le SPOP) a transmis le dossier de X.________ à l'Office de l'état civil de Lausanne, à la demande de ce dernier, dans le cadre d'une procédure de mariage le concernant avec Y.________, ressortissante suisse née le 9 novembre 1974.
C. Par courrier daté du 7 avril 2010, vraisemblablement reçu par le SPOP le 7 mai 2010, Y.________ a informé celui-ci qu'elle avait connu X.________ trois mois plus tôt, qu'ils avaient décidé de se marier, les papiers ayant été déposés auprès de l'Office de l'état civil de Lausanne, et qu'elle était prête à subvenir à l'entretien de son futur mari.
D. Le 10 mai 2010, le SPOP a transmis à l'Office de l'état civil de Lausanne une "Attestation de situation pour requérant(e) d'asile désirant contracter mariage" concernant X.________ et Y.________.
Par courrier du même jour, le SPOP a signalé à X.________ qu'il était tenu de quitter la Suisse, la décision du 16 avril 2010 étant devenue exécutoire le 29 avril 2010.
E. Le 9 juin 2010, X.________ a présenté une demande d'octroi de l'aide d'urgence auprès du SPOP, qui a fait l'objet d'une décision de refus de la part de ce dernier le 15 juin 2010, motif pris que l'intéressé disposait d'une garante en la personne de sa fiancée qui s'était déclarée prête à subvenir à ses besoins.
F. Par acte du 28 juin 2010, X.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de dépens, à son annulation et l'octroi de l'aide d'urgence. A titre de mesure provisionnelle, il a notamment requis d'être mis sans délai au bénéfice de l'aide d'urgence.
Il a allégué que Y.________, avec laquelle il ne faisait pas ménage commun, n'avait aucune fortune, qu'elle percevait des indemnités de l'assurance-chômage et qu'elle ne souhaitait plus subvenir à ses besoins, ses revenus ne le lui permettant pas, respectivement qu'elle percevait des prestations de l'aide sociale et que l'on ne pouvait exiger d'elle qu'elle entretienne son fiancé. Ajoutant qu'il ne travaillait pas et qu'aucune personne n'était légalement tenue de l'entretenir, X.________ a du reste relevé que le courrier rédigé par sa fiancée le 7 avril 2010 n'entraînait aucune obligation légale pour cette dernière dès lors que les fiancés, indigents et non mariés, ne pouvaient vivre en ménage commun. Il n'était au surplus pas question d'une obligation contractuelle.
Le 30 juin 2010, le juge instructeur a ordonné au SPOP, à titre préprovisionnel, d'octroyer l'aide d'urgence à X.________, ce qui a été fait par décision du 6 juillet 2010.
Le SPOP a conclu au rejet du recours au terme de ses déterminations du 27 juillet 2010 en alléguant pour l'essentiel que, compte tenu de l'engagement écrit du 7 avril 2010, il avait estimé de bonne foi que la fiancée de X.________ entendait subvenir à l'entretien de ce dernier, raison pour laquelle l'aide d'urgence avait été refusée en vertu du principe de la subsidiarité. Il a ajouté que, depuis cette date, Y.________ n'avait pas informé le SPOP qu'elle n'entendait plus ou ne pouvait plus subvenir aux besoins de son fiancé, n'entreprenant ainsi rien pour invalider son engagement. Le SPOP a en outre fait valoir que X.________ se limitait à invoquer une situation de chômage, respectivement une situation de dépendance de l'aide sociale et une absence de moyens financiers sans toutefois se montrer explicite sur les conséquences de cette situation, qui existait apparemment déjà avant le 7 avril 2010, et sans produire de pièces à l'appui de ses propos. Le SPOP a conclu en précisant qu'il était disposé, cas échéant, à rendre une nouvelle décision relative à l'octroi de l'aide d'urgence en tenant compte des nouveaux éléments que le recourant pourrait faire valoir.
Invité par le Juge instructeur à produire toutes pièces attestant que sa fiancée n'entendait plus ou n'était plus en mesure de subvenir à ses besoins, X.________ a fait savoir le 5 août 2010 que le couple vivait séparé, que Y.________ se refusait à rédiger une lettre en sa faveur indiquant qu'elle ne souhaitait plus le prendre en charge et qu'il convenait par conséquent de s'adresser à celle-ci directement.
En réponse à la mesure d'instruction l'invitant à faire savoir si elle entendait ou non continuer à subvenir aux besoins de X.________ comme elle s'y était engagée par lettre du 7 avril 2010, Y.________ a confirmé au Juge instructeur le 12 août 2010 qu’elle était en mesure de subvenir aux besoins de son fiancé en attendant qu’il puisse travailler et la rejoindre à son domicile.
Le 19 août 2010, le SPOP a fait savoir au tribunal qu'il maintenait ses conclusions, Y.________ ayant confirmé sa volonté de prendre en charge l'entretien de X.________.
Appelé à se prononcer sur divers points par le Juge instructeur, le SPOP a fait savoir le 24 septembre 2010 qu'il n'avait pas connaissance de l'avancement de la procédure de mariage de X.________, l'office de l'état civil étant seul compétent en la matière, et que l'intéressé résidait actuellement au foyer de l'Etablissement vaudois pour l'accueil des migrants (EVAM) à Crissier. Le SPOP a par ailleurs relevé ne pas connaître la situation financière de Y.________, en précisant que, cette dernière n'étant pas sous tutelle, il n'avait pas jugé nécessaire de s'enquérir de son aptitude à assumer ses engagements. Il a enfin souligné que X.________ n'avait à aucun moment établi que sa fiancée était effectivement démunie, se bornant à affirmer de manière contradictoire qu'elle vivait d'indemnités de l'assurance-chômage ou de l'aide sociale.
Dans son mémoire complémentaire du 11 octobre 2010, X.________ a indiqué que Y.________ avait remis à l'EVAM les pièces relatives à sa situation financière, d'où il ressortait qu'elle était au chômage. Il a du reste précisé que la séparation du couple n'était pas volontaire, comme cela avait précédemment été indiqué, mais qu'elle résultait de l'attribution d'une place d'hébergement au centre de Crissier.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) A teneur de l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de ladite loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande.
L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi est ainsi rédigé:
" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale.
2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."
Il résulte de cette réglementation que la personne ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force ou d'une décision de renvoi exécutoire après le rejet de sa demande d'asile n'a plus un droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais uniquement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et la réf. cit.). Par ailleurs, le droit constitutionnel consacré à l'art. 12 Cst. d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est gouverné par le principe de la subsidiarité. Ainsi, la personne qui, objectivement, serait en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens ne remplit pas les conditions du droit (ATF 135 I 119 consid. 7.4 p. 127; 131 I 166 consid. 4.1 p. 74; ATF 8C_268/2010 du 6 janvier 2011 consid. 5.1 dont la publication aux ATF est prévue).
b) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) s'applique notamment aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA). Ces dernières ont droit à l’aide d’urgence si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien (art. 49 LARA), sur décision du département en charge de l'asile, par le SPOP (art. 6 al. 3 et 50 al. 1 LARA).
La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) définit les conditions d'octroi et le contenu du droit à l'aide dans les situations de détresse au sens des articles 12 Cst, 33 et 34 Cst-VD (art. 1 al. 3). En particulier, elle dispose à son art. 4a al. 1 LASV que toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable; l'aide d'urgence doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir les prestations accordées (al. 2). Le contenu de l'aide d'urgence est défini à l'art. 4a al. 3 LASV. Allouée dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature, elle comprend en principe le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence (let. c) et l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d).
c) A teneur de l'art. 23 LARA, applicable par analogie à l'aide d'urgence par renvoi de l'art. 12 du règlement du 3 décembre 2008 sur l'assistance et l'aide d'urgence octroyée en application de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (RLARA; RSV 142.21.2), l'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire (al. 1). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent (al. 2). Le Département examine si les conditions d'octroi de l'aide d'urgence sont remplies en vérifiant notamment si le demandeur ne peut prétendre à un autre régime d'assistance dans le canton de Vaud ou dans un autre canton (art. 18 al. 1 RLARA). Ce principe de subsidiarité est également rappelé à l'art. 3 LASV qui prévoit que l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes les démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).
c) En l'espèce, requérant d'asile débouté, le recourant séjourne actuellement de manière illégale sur le territoire vaudois et ne peut dès lors prétendre qu'à l'aide d'urgence. Encore faut-il examiner si telle aide peut effectivement lui être octroyée au regard du principe de subsidiarité consacré aux art. 23 LARA et 3 LASV, ce que l'autorité intimée conteste.
2. a) L'aide sociale est toujours subordonnée à un besoin de la personne qui la requiert, si bien qu'il n'y a pas lieu d'allouer une aide financière à celui dont l'entretien est pris en charge par un tiers, que ce soit dans le cadre du mariage ou encore à titre purement bénévole (arrêts PS.2005.0316 du 27 avril 2006 consid. 3; PS.2005.0216 du 23 février 2006 consid. 2d; PS.2002.0174 du 16 juin 2003 consid. ; 2a; PS 1997.0026 du 15 avril 1997 consid. 4; PS.1994.0432 du 10 novembre 1994 consid. 4, publié in RDAF 1995 185).
b) En l'espèce, il n'est en premier lieu pas contesté que le recourant et Y.________ ont entamé une procédure de mariage auprès de l'Office de l'état civil en mai 2010; il ressort par ailleurs tant du dossier que des déclarations du recourant qu'ils se sont à cet égard acquittés, avec l'aide de la mère de Y.________, de frais d'un montant de 1'200 fr. en lien avec la procédure de reconnaissance des documents du recourant par l'Ambassade de Suisse au Cameroun. Rien n'indique toutefois que cette démarche de mariage se serait dans l'intervalle concrétisée, ni qu'elle serait sur le point d'aboutir. Partant, Y.________ n'est, à ce jour, soumise à aucun devoir légal d'entretien envers le recourant au sens de l'art. 163 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) prévoyant que mari et femme contribuent, chacun selon ses facultés, à l'entretien convenable de la famille. En d'autres termes, le seul projet de mariage ne saurait déployer des effets juridiques analogues à ceux découlant du mariage proprement dit.
b) Si une personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence en matière d'aide sociale admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (ATF 136 I 129 consid. 6.1 p. 134; 132 I 313 consid. 5.5 p. 318). Aussi, les prestations librement consenties d'un partenaire pour l'entretien de l'autre sont considérées comme des moyens à disposition de celui-ci et le droit à l'aide sociale est réduit d'autant (arrêt PS.2002.0174 du 16 juin 2003 consid. 2a et la réf. à l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 août 1998, reproduit in RFJ 1998 p. 396 et commenté in ZeSO 1998 p. 180 et 1999 p. 29 ss). L'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Il ne suffit ainsi pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage (ATF 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4 p. 5 s.; arrêts PS.2005.0216 du 23 février 2006 consid. 2b; PS.2005.0181 du 20 janvier 2006 consid. 2a et les réf. cit.).
En l'occurrence, au moment où elle a adressé au SPOP son courrier du 7 avril 2010, Y.________ ne connaissait le recourant que depuis peu, étant rappelé que ce dernier est entré en Suisse le 15 février 2010. Selon toute vraisemblance, le couple n'a jamais fait ménage commun. Partant, sans vouloir remettre en cause l'existence d'une volonté commune d'établir à l'avenir une relation durable, force est toutefois de constater qu’à ce jour, les liens unissant le recourant et sa fiancée ne permettent en tous les cas pas de retenir l'existence d'une relation de concubinage qualifiée, suffisamment stable au sens de la jurisprudence. Il s'ensuit qu'il n'existe pour Y.________, sous cet angle également, aucun devoir d'entretenir le recourant.
c) Les prestations versées par des tiers qui ne sont basées sur aucune obligation légale et qui revêtent dès lors un caractère volontaire peuvent provenir d’institutions sociales ou de proches. Seules sont prises en compte les prestations effectivement fournies ou dont le bénéficiaire continue à jouir sans autre sur la base de garanties. Le besoin est supprimé dans l’étendue de l’aide effectivement apportée; des prestations sociales sont alors exclues dans cette mesure (arrêt PS.2005.0316 du 27 avril 2006 consid. 3 et la réf. à Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 72; voir également l'ATF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
En l'espèce, il est vrai que Y.________ s'est engagée, et ce par deux fois (courriers des 7 avril et 12 août 2010), à pourvoir à l'entretien de son fiancé. Toutefois, la simple parole d'une personne se déclarant spontanément prête à prendre en charge un individu ne suffit pas, à elle seule, à refuser l'aide d'urgence. Encore faut-il que cette affirmation puisse véritablement se concrétiser, soit en d'autres termes que les ressources propres de la personne proposant son aide lui permettent effectivement de mener à bien cet engagement, et ce de manière durable. Or, force est d'admettre avec le recourant qu'il est, si ce n'est illusoire, du moins hautement douteux que Y.________ bénéficie des moyens financiers suffisants pour assurer la couverture des besoins vitaux et personnels du recourant au sens de l'art. 4a al. 3 LASV. Ce dernier soutient en particulier que sa fiancée, sans fortune, vivrait à l'heure actuelle une situation de chômage, respectivement qu'elle percevrait des prestations de l'aide sociale. La cour de céans n'a pas à remettre en doute cette allégation. Il ressort en effet d'une précédente décision rendue par la CDAP le 30 juin 2010 et impliquant Y.________ que cette dernière était, en 2010 encore et de ce fait au moment où elle a rédigé son courrier du 7 avril 2010, au bénéfice du revenu d'insertion (RI) et qu'elle percevait en sus une rente d'invalidité de 50% (arrêt PS.2010.0003). Force est ainsi de conclure qu'au vu de la situation financière qui est la sienne aujourd'hui, Y.________ n'est pas en mesure, nonobstant sa volonté d'agir en ce sens, de faire face avec les garanties suffisantes aux besoins du recourant. Aucun élément probant ne permet du reste d'établir que ce dernier aurait déjà perçu à ce jour quelque aide, matérielle ou financière, émanant de sa fiancée. Enfin, même à supposer un retour à meilleure fortune de Y.________ qui lui permettrait cas échéant d'entretenir le recourant, l'on ne saurait quoi qu'il en soit contraindre ce dernier à accepter sans garantie aucune cette offre dont les implications ne sont pas connues.
C'est ainsi à tort que l'autorité intimée a invoqué le principe de la subsidiarité pour justifier son refus d'octroyer l'aide d'urgence au recourant.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée en ce sens que le recourant est mis au bénéfice de l'aide d'urgence. Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 (TFJAP; RSV 173.36.5.1), l'arrêt est rendu sans frais. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l’intermédiaire du SAJE, le recourant a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD; arrêt PS.2009.0061 du 4 janvier 2010).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et de droit public arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 15 juin 2010 du Service de la population est réformée en ce sens que X.________ est mis au bénéfice de l’aide d’urgence.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L’Etat de Vaud versera, par l'intermédiaire du Service de la population, une indemnité de 800 (huit cents) francs à X.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 12 mai 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.