TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 octobre 2008
Composition
M. Rémy Balli, président; MM. François Gillard et Guy Dutoit, assesseurs; M. Hermann Addor, greffier.
Recourant
X.________, p. a. EVAM, à Bex, représenté par le Centre social protestant, La Fraternité, M. Alfonso Concha, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR), à Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 13 juin 2008
Vu les faits suivants
A. Ressortissant érythréen, X.________, né le 23 janvier 1981, est arrivé en Suisse le 29 décembre 2007 et a déposé une demande d'asile ce même jour. Il a obtenu le statut de réfugié le 12 février 2008.
B. En raison de ce nouveau statut, son dossier a été transféré de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM) au Centre social d'intégration des réfugiés (ci-après: CSIR) avec effet au 1er mars 2008.
Le 29 février 2008, le CSIR a reçu X.________ avec d'autres nouveaux réfugiés, afin qu'ils perçoivent une avance de caisse et reçoivent des explications sur le fonctionnement du revenu d'insertion.
Dès le 1er mars 2008, X.________ a été mis au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI) pour un montant total de 1'484 fr. par mois (forfait de 1'110 fr. et loyer de 374 fr.), selon décision du CSIR du 18 mars 2008. Au début du mois de mars 2008, l'intéressé est venu sans rendez-vous au CSIR et a demandé à Y.________, adjointe sociale, de tout faire pour lui trouver un appartement et quitter le Centre d'hébergement de l'EVAM où il logeait, affirmant ne plus pouvoir y vivre. La conversation s'est déroulée en anglais.
Logé au Centre d'hébergement de l'EVAM, X.________ était tenu de libérer ces locaux dans un délai de trois mois et de trouver un nouveau logement avant le 30 juin 2008. A cet effet, il a été reçu le 12 mars 2008 au CSIR avec d'autres réfugiés par Y.________, adjointe sociale, et Z.________, collaboratrice logement, pour recevoir des explications sur le logement et la recherche d'appartements. Les informations transmises à cette occasion étaient les suivantes: liste des gérances, manière de remplir un formulaire d'inscription, situation du marché, documents à préparer pour la gérance, etc. Les personnes présentes étaient invitées à commencer leurs recherches de suite, de façon à en discuter lors d'une prochaine rencontre. Pendant cette séance, l'un des réfugiés présents, qui maîtrisait le français, a fait office d'interprète en tigrinya, langue maternelle d'X.________. Il a en outre été fait mention de l'importance de rechercher un logement dans tout le canton de Vaud et non pas seulement à Lausanne.
Une seconde rencontre d'information sur la recherche d'un appartement a eu lieu le 19 mars 2008. Lors de cette séance, l'attention des réfugiés a été expressément attirée sur la situation de pénurie de logements, un refus sans motifs valables n'étant pas acceptable. Ainsi, en cas d'appartements libres de suite, les réfugiés étaient invités à les accepter, à défaut de quoi, une sanction pouvait leur être infligée. Une fois de plus, un réfugié a fonctionné comme interprète.
Le 13 mars 2008, Y.________ a informé X.________ qu'un appartement d'une pièce à Moudon était disponible dès le 1er avril suivant. Elle lui a transmis les coordonnées de la personne à contacter pour la visite du logement. Après s'être rendu sur place, l'intéressé ne s'est toutefois pas annoncé auprès de la responsable de la visite. Questionné à ce sujet par son assistante sociale, il a indiqué ne pas vouloir habiter à Moudon, arguant que cette localité était trop éloignée de Lausanne.
Le 20 mars 2008, le CSIR a écrit à X.________ pour lui indiquer qu'il considérait que le motif invoqué n'était pas convaincant au vu de sa situation. Il l'a informé qu'il lui laissait un délai de 48 heures pour se déterminer sur les suites qu'il souhaitait donner à cet appartement. Passé ce délai, le CSIR se verrait contraint de réduire son forfait RI. L'intéressé n'a pas réagi à cette lettre, qu'il admet toutefois avoir reçue. Des explications quant aux conséquences de son refus lui ont été transmises le 25 mars 2008 lors d'un entretien avec son assistante sociale.
C. Le 16 avril 2008, le CSIR a rendu une décision de sanction réduisant de 25% le forfait RI d'X.________ pour une durée de six mois, ceci dès le mois de mai 2008. Cette décision était motivée par le refus de s'inscrire à l'appartement proposé. Elle exposait que la sanction pourrait être renouvelée si l'intéressé n'avait toujours pas trouvé d'appartement après six mois ou s'il ne faisait pas d'efforts pour trouver un logement dans les normes. Le CSIR précisait encore qu'il ne ferait aucune démarche pour trouver un autre appartement et qu'il revenait désormais au prénommé de rechercher un logement par ses propres moyens. Le CSIR ne prendrait en charge que le montant maximum prévu par les normes RI.
D. X.________, assisté par le Centre social protestant, La Fraternité, a recouru le 15 mai 2008 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) contre cette décision et conclu à l'annulation de la sanction prononcée.
Le 3 juin 2008, le CSIR a répondu qu'il maintenait intégralement sa décision.
Le SPAS a décidé le 13 juin 2008 de rejeter le recours et de confirmer la décision entreprise.
E. X.________ a recouru contre cette décision par acte du 25 juin 2008 devant la juridiction de céans. Il a conclu à l'annulation de la décision du CSIR du 16 avril 2008. Le recourant invoque en substance le fait qu'il n'avait pas compris qu'il s'exposait à des sanctions s'il refusait l'appartement proposé. La raison de son refus proviendrait de l'absence de communauté érythréenne à Moudon, le recourant craignant ainsi de se retrouver isolé. Selon lui, ces faits procèdent d'une incompréhension due à sa méconnaissance de la langue. Il produit en outre un certificat établi par son médecin traitant, le Dr A.________, mentionnant un état dépressif. Aux yeux du recourant, cela démontre qu'"il a besoin d'être entouré et non isolé dans une ville dans laquelle il ne pourrait rencontrer des gens de sa communauté".
F. Le SPAS a répondu le 21 juillet 2008 en se référant simplement à la décision attaquée.
Le CSIR a indiqué à l'autorité de céans le 25 juillet 2008 qu'il se référait à ses déterminations transmises au SPAS le 3 juin 2008 dans le cadre de la procédure antérieure.
G. Les parties ont été informées de la composition de la Cour qui a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recourant considère que la sanction qui lui a été infligée est basée sur un malentendu. Selon lui, à aucun moment il n'aurait compris qu'il était contraint d'accepter l'appartement proposé, faute de quoi il serait sanctionné. Sa méconnaissance du français, voire de l'anglais, en serait la cause. Il soutient par conséquent que la décision attaquée contreviendrait aux règles de la bonne foi.
Le recourant a assisté à deux rencontres organisées par le CSIR sur les questions de logement, à savoir les 12 et 19 mars 2008. A ces occasions, il lui a été clairement exposé les difficultés de trouver des appartements disponibles en raison de la pénurie de logements qui sévit actuellement dans le canton de Vaud, ce qui l'obligeait pratiquement à accepter les appartements proposés. Le CSIR a attiré son attention sur la possibilité de lui infliger une sanction en cas de refus d'un appartement. Ces rencontres se sont déroulées en présence d'un réfugié qui a fonctionné comme interprète en tigrinya. Le recourant est donc malvenu de prétendre qu'il n'avait pas connaissance de ces éléments. De surcroît, lors de l'entretien que le recourant a eu avec son assistante sociale le 25 mars 2008, son attention a derechef été attirée sur les éventuelles conséquences d'un refus.
Avant le prononcé de la sanction litigieuse, soit le 16 avril 2008, le recourant a reçu un avertissement écrit. Selon lui, il n'aurait pas réagi à cette lettre car il ne l'aurait pas comprise. Certes, cet avertissement était rédigé en français, langue que le recourant ne maîtrise qu'imparfaitement. Cependant, avec le CSIR, la juridiction de céans s'étonne que l'intéressé ait promptement réagi à la décision de sanction en formant recours, alors qu'il ne s'est pas manifesté après l'avertissement. Dans tous les cas, la diligence aurait dû l'amener à faire le nécessaire afin de se faire traduire cette lettre par un compatriote. Cela étant, même si l'on devait admettre que le recourant n'était pas à même de comprendre à lui seul la teneur de cet avertissement, on constate qu'il n'a pas fait preuve de la diligence que l'on pouvait raisonnablement attendre de lui en l'espèce, de sorte qu'il doit se laisser opposer aujourd'hui la teneur de cet avertissement. Par conséquent, l'attention du recourant ayant été attirée à plusieurs reprises sur les conséquences que pouvait entraîner un refus de l'appartement, l'intéressé ne saurait prétendre aujourd'hui qu'il ne savait pas qu'il encourrait le risque d'une sanction en cas de refus du logement proposé. Dès lors, on ne voit pas en quoi le principe de la bonne foi aurait été violé.
2. Le recourant soutient en outre que la sanction prononcée serait dépourvue de base légale dans la mesure où la loi n'autorise une telle sanction qu'à la suite de manquements réitérés. Or, le recourant n'aurait refusé un logement qu'à une seule reprise.
Selon l'art. 40 de la loi du 2 décembre 2005 sur l'action sociale vaudoise (ci-après: LASV; RSV 850.051), la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (al. 1er) et doit tout mettre en ¿uvre pour retrouver son autonomie (al. 2). Les directives édictées le 15 décembre 2005 par le Département de la santé et de l'action sociale en application de la LASV sous le titre "Normes RI 2006" énoncent notamment que le bénéficiaire du RI doit tout mettre en ¿uvre pour retrouver un logement dans les normes (p. 10, ch. 4.10).
L'art. 45 LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations qui sont liées à l'octroi de prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1er). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). A cet égard, l'art. 44 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (ci-après: RLASV; RSV 850.051.1) énonce ce qui suit:
"1 Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire:
a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;
b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;
c. ne respecte pas le contrat d'insertion conclu sans motif valable".
Quant à l'art. 45 RLASV, il a la teneur suivante:
"1 Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:
a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
b. réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
c. réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
2 La mesure prévue sous lettre a ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b ou c ci-dessus. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge".
Faisant application de l'art. 44 al. 1 let. a RLASV, la juridiction de céans a confirmé une décision aux termes de laquelle le bénéficiaire du RI qui refuse d'accepter, après un avertissement, le premier travail convenable qui lui est proposé doit être sanctionné par une réduction du RI de 25% pendant six mois (arrêt du Tribunal administratif [TA] PS.2007.0110 du 20 décembre 2007).
En l'occurrence, le recourant a refusé l'appartement proposé une première fois sans même l'avoir visité, du moins ne le prétend-il pas. Compte tenu de la difficulté de trouver des logements dans les normes pour les bénéficiaires du RI, un avertissement lui a été signifié par écrit lui impartissant un délai pour accepter l'appartement proposé, faute de quoi il serait sanctionné. Le recourant n'a pas réagi à cet avertissement. Son absence de réaction a été interprétée à juste titre par le CSIR comme un second refus de l'objet proposé. Lorsqu'il évoque la "mauvaise volonté réitérée", l'art. 44 RLASV se réfère à la persistance d'un comportement inadéquat en relation avec l'obligation faite aux bénéficiaires du RI de retrouver leur autonomie. A cet égard, le renouvellement d'un refus ensuite d'un avertissement est suffisant. L'art. 44 RLASV n'introduit pas par ce biais une possibilité de refuser tout premier logement ou tout premier emploi convenable qui serait proposé au bénéficiaire du RI (voir arrêt précité PS.2007.0110). Une telle interprétation ne serait pas conforme à l'obligation faite par l'art. 40 al. 2 LASV de tout mettre en ¿uvre pour retrouver son autonomie. C'est donc à bon droit que le CSIR a prononcé une sanction à l'endroit du recourant qui a persisté dans son refus de l'appartement proposé.
Par surabondance, on ne voit pas en quoi le fait de résider à Moudon empêcherait le recourant de se rendre à Lausanne, fût-ce au moyen des transports publics, pour y retrouver des personnes issues de sa communauté.
3. Justifiée dans son principe, la sanction ne l'est pas nécessairement dans sa quotité. En l'espèce toutefois, le refus d'un appartement constitue un manquement grave à l'obligation incombant au recourant de retrouver rapidement son autonomie. Ce refus s'inscrit de plus dans une situation particulière de pénurie de logements, dont le recourant avait connaissance, et qui accentue d'autant la gravité relative du refus. On relève d'ailleurs que le recourant n'a à ce jour pas encore trouvé d'appartement dans les normes et est par conséquent toujours logé au Centre d'hébergement de l'EVAM. Dans ces conditions, la Cour de céans considère que la sanction prononcée réduisant le forfait mensuel du RI de 25% pendant six mois constitue certes une sanction sévère, mais néanmoins proportionnée la gravité du manquement reproché au recourant. Le CSIR n'ayant pas abusé de son pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, [ci-après: LJPA; RSV 173.36]), sa décision du 16 avril 2008 doit être confirmée (cf. une affaire identique dans laquelle la Cour de céans a confirmé la décision du SPAS réduisant de 25% le forfait RI pour une durée de 6 mois, prononcée à l'encontre d'un couple érythréen ayant refusé l'appartement qui leur était proposé; arrêt PS.2008.0040 du 16 septembre 2008, non encore entré en force).
4. Par conséquent, le recours est rejeté et la décision du SPAS du 13 juin 2008 maintenue. L'arrêt est rendu sans frais. Bien qu'assisté d'un mandataire, le recourant qui succombe n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 13 juin 2008, confirmant la décision du Centre social d'intégration des réfugiés du 16 avril 2008 est maintenue.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.