TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 septembre 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. François Gillard, et Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Annick Borda, greffière.
Recourants
1.
X.________, c/o EVAM,
2.
Y.________, c/o EVAM, à Crissier, tous deux représentés par le Centre social protestant La Fraternité, M. Alfonso Concha, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR),
Objet
aide sociale
Recours X.________ et Y.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 juin 2008
Vu les faits suivants
A. Ressortissants érythréens, X.________, né le 26 décembre 1986, et Y.________, née le 18 février 1983, sont arrivés en Suisse le 20 novembre 2006 et ont déposé une demande d'asile le 22 novembre 2006. Ils ont obtenu le statut de réfugiés le 14 février 2008.
B. En raison de ce nouveau statut, leur dossier a été transféré depuis le 1er mars 2008 de l'Etablissement vaudois d'accueil aux migrants (EVAM) au Centre social d'intégration des réfugiés (CSIR).
Le 29 février 2008, le CSIR a reçu X.________ et Y.________, avec d'autres nouveaux réfugiés, afin qu'ils perçoivent une avance de caisse et reçoivent des explications sur le fonctionnement du revenu d'insertion.
Dès le 1er mars 2008, X.________ et Y.________, à titre de concubins, ont été mis au bénéfice du revenu d'insertion (RI) pour un montant total de 2'448 fr. par mois (forfait de 1'700 fr. et loyer de 748 fr.), selon décision du CSIR du 25 mars 2008.
Logés au Centre d'hébergement de l'EVAM, X.________ et Y.________ étaient tenus de libérer ces locaux dans un délai de trois mois et de trouver un nouveau logement avant le 31 mai 2008. A cet effet, ils ont été reçus le 12 mars 2008 au CSIR avec d'autres réfugiés par Z.________, adjointe sociale, et A.________, collaboratrice logement, pour recevoir des explications sur le logement et la recherche d'appartement. Les informations transmises à cette occasion étaient les suivantes: listes des gérances, manière de remplir un formulaire d'inscription, situation du marché, documents à préparer pour la gérance, etc. Lors de cette séance, l¿attention des réfugiés a été expressément attirée sur le fait qu¿il existait une pénurie de logement et qu¿ils pouvaient encourir une sanction de 25 % de réduction du RI en cas de refus d¿un appartement. Les personnes présentes étaient invitées à commencer leurs recherches de suite, de façon à en discuter lors d'une prochaine rencontre. Pendant de cette séance, l¿un des réfugiés présents, qui maîtrisait le français, a fait office d¿interprète en tigrinya, langue maternelle de X.________ et Y.________.
Une seconde rencontre d'information sur la recherche d'appartement a eu lieu le 19 mars 2008. Une fois de plus, un réfugié a fonctionné comme interprète. A l¿issue de cette réunion, A.________ a informé X.________ et Y.________ qu'un appartement de deux pièces à Lausanne était disponible dès le 1er avril 2008. Elle leur en a transmis les coordonnées exactes et leur a demandé d'aller le visiter le jour même, ce qu'ils ont fait aussitôt. L'appartement proposé, situé dans le quartier de Chailly, disposait d'une cuisine ouverte sur le séjour. Une grande porte-fenêtre donnait accès à un balcon depuis le salon. Il ne disposait pas de four.
Restée sans nouvelles des intéressés, A.________ a appelé X.________ sur son téléphone portable le même jour pour s¿enquérir de leur décision relative à l¿appartement. Le précité lui a indiqué qu¿ils refusaient ce logement au motif qu¿il ne disposait pas de four dans la cuisine et que celle-ci était ouverte sur le salon.
Le 20 mars 2008, le CSIR a écrit à X.________ et Y.________ pour leur indiquer qu'il considérait que le motif tiré de l'absence de four dans la cuisine n'était pas convaincant au vu de leur situation. Il les a informés qu'il leur laissait un délai de 48 heures pour se déterminer sur les suites qu'ils souhaitaient donner à cet appartement. Passé ce délai, le CSIR se verrait contraint de réduire leur forfait RI. Les intéressés n¿ont pas réagi à cette lettre, qu¿ils admettent toutefois avoir reçue.
C. Le 3 avril 2008, le CSIR a rendu une décision de sanction réduisant de 25% le forfait RI des intéressés pour une durée de six mois, ceci dès le mois de mai 2008. Cette décision était motivée par le refus de s'inscrire à l'appartement proposé. Elle exposait que la sanction pourrait être renouvelée si le couple n'avait toujours pas trouvé d'appartement après six mois ou s'il ne faisait pas d'efforts pour trouver un logement dans les normes. Le CSIR précisait encore qu'il ne ferait aucune démarche pour trouver un autre appartement et qu'il revenait désormais aux intéressés de rechercher un logement par leurs propres moyens. Le CSIR ne prendrait en charge que le montant maximum prévu par les normes RI.
L'adjointe sociale du CSIR a reçu les intéressés le 15 avril 2008. Le compte-rendu de cet entretien mentionne que ceux-ci auraient refusé l'appartement au motif qu'il n'avait pas de four et pas de fenêtre dans la cuisine. Selon les intéressés, ils n'auraient pas réagi à l'avertissement du 20 mars 2008 car ils ne l'auraient pas compris, ce dont l'adjointe sociale s'est étonnée étant donné qu'ils s¿étaient tout de suite manifestés après la sanction. De plus, ils étaient parvenus à téléphoner plusieurs fois auparavant pour demander à être placés dans un appartement ou requérir le versement d'un complément du RI.
D. X.________ et Y.________, assistés par le Centre social protestant, La Fraternité, ont recouru le 28 avril 2008 au Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) contre cette décision et conclu à l'annulation de la sanction prononcée.
Le CSIR a répondu le 13 mai 2008 qu'il maintenait intégralement sa décision.
Le SPAS a décidé le 4 juin 2008 de rejeter le recours et de confirmer la décision entreprise.
E. X.________ et Y.________ ont formé recours à l'encontre de la décision du SPAS le 18 juin 2008 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils ont conclu à l'annulation de la décision du CSIR du 3 avril 2008. Dans leur recours, les intéressés invoquent qu'ils n'avaient pas compris qu'ils s'exposaient à des sanctions s'ils refusaient l'appartement proposé. La raison de leur refus proviendrait du fait que la cuisine était ouverte sur le salon et qu'ils préféraient une cuisine séparée, ceci pour des raisons culturelles. Selon eux, ces faits procèdent d'une incompréhension due à leur méconnaissance de la langue. De plus, ils auraient fait savoir par la suite au CSIR qu¿ils souhaitaient accepter le logement proposé, mais on leur aurait répondu qu'il n'était plus disponible.
F. Le SPAS a répondu au recours le 7 juillet 2008 en se référant simplement à la décision attaquée.
Le CSIR a indiqué au tribunal le 9 juillet 2008 qu'il se référait à ses déterminations transmises au SPAS le 13 mai 2008 dans le cadre de la procédure antérieure.
G. Le tribunal a tenu audience le 4 septembre 2008 en présence :
1. des recourants, assistés d¿Alfonso Concha, de la Fraternité, et de B.________, qui a fait office d¿interprète en tigrinya ;
2. pour le SPAS, de C.________, et
3. pour le CSIR, de Z.________, adjointe sociale.
A cette occasion, le tribunal a entendu le témoignage d'A.________, collaboratrice au CSIR et spécialisée dans les questions de logement.
Ce témoin a déclaré qu¿elle avait personnellement assisté aux entretiens des 29 février, 12 et 13 mars 2008 au cours desquels plusieurs réfugiés étaient présents. A chacune de ces occasions, un réfugié a fonctionné en qualité d'interprète français/tigrinya. S'agissant de la visite de l'appartement du 19 mars 2008, c'est elle-même qui avait dû rappeler les recourants pour connaître leur décision. Elle s'était entretenue avec X.________ en français et en anglais. Il lui avait indiqué que l'appartement ne convenait pas notamment en l'absence de four. Elle avait attiré son attention sur les conséquences éventuelles d'un tel refus sans toutefois insister expressément sur une éventuelle sanction car il avait déjà reçu toutes les informations à ce sujet.
Le témoin a encore indiqué que la communauté érythréenne était très solidaire et que ses membres s'aidaient spontanément, notamment pour traduire et lors des visites d'appartements. L'appartement en cause avait finalement pu être attribué à une autre famille. Les réfugiés érythréens avaient l'habitude de refuser les appartements proposés, sachant qu'ils obtiendraient ultérieurement un logement plus conforme à leurs désirs. Les menaces de sanction n'ont, à sa connaissance, jamais été exécutées avant le cas des recourants.
Le témoin a enfin précisé qu'elle avait été employée du CSIR de septembre 2006 au 31 mars 2008 et que l'appartement en cause n'avait finalement pas été attribué à un Erythréen.
Au jour de l¿audience, les recourants étaient encore domiciliés au centre d¿hébergement de l¿EVAM et n¿avaient toujours pas trouvé d¿appartement.
H. Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience et a rendu l'arrêt qui suit.
I. Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Les recourants considèrent que la sanction qui leur a été infligée est basée sur un malentendu. Selon eux, à aucun moment ils n'auraient compris qu'ils étaient contraints d'accepter l'appartement proposé faute de quoi ils seraient sanctionnés. Leur méconnaissance du français, voire de l'anglais, en serait la cause. Ils soutiennent par conséquent que la décision attaquée contreviendrait aux règles de la bonne foi.
Les recourants ont assisté à deux entretiens organisés par le CSIR sur les questions de logement, à savoir les 12 et 19 mars 2008. A ces occasions, il leur a été clairement exposé les difficultés de trouver des appartements disponibles en raison de la pénurie de logements qui sévit actuellement dans la région, ce qui les obligeaient pratiquement à accepter les appartements proposés. Le CSIR a attiré leur attention sur la possibilité de leur infliger une sanction de 25% de réduction de leur forfait RI en cas de refus d¿un appartement. Ces entretiens se sont déroulés en présence d'un réfugié qui a fonctionné comme interprète en tigrinya. Les recourant sont donc malvenus de prétendre qu'ils n'avaient pas connaissance de ces éléments. De surcroît, lors de l'entretien téléphonique entre X.________ et A.________ qui a suivi la visite de l¿appartement, la responsable logement du CSIR a à nouveau attiré l'attention du recourant sur les éventuelles conséquences d'un refus.
Avant le prononcé de la sanction litigieuse soit le 20 mars 2008, les recourants ont reçu un avertissement écrit. Selon eux, ils n¿auraient pas réagi à cette lettre car ils ne l'auraient pas comprise. Certes, cet avertissement était rédigé en français, langue que les recourants ne maîtrisent qu¿imparfaitement. Cependant, avec le CSIR, le tribunal s'étonne que les intéressés aient promptement réagi à la décision de sanction en contactant l¿adjointe sociale du centre précité alors qu¿ils ne se sont pas manifestés après l'avertissement. Dans tous les cas, la diligence aurait dû les amener à faire le nécessaire afin de se faire traduire cette lettre par un compatriote. Selon le témoin entendu par le tribunal, ce point ne devait pas leur poser de difficultés particulières étant donné que la communauté érythréenne est très solidaire et s'aide spontanément pour les traductions. Il était également loisible aux recourants de s¿adresser au CSIR par téléphone au besoin, tel qu'ils l'avaient déjà fait dans d'autres situations. Au final, même si l'on devait admettre que les recourants n'étaient pas à même de comprendre à eux seuls la teneur de cet avertissement, on constate qu¿ils n'ont pas fait preuve de la diligence que l'on pouvait raisonnablement attendre d'eux en l'espèce, de sorte qu'ils doivent aujourd'hui se laisser opposer la teneur de cet avertissement. Par conséquent, l'attention des recourants ayant été attirée à plusieurs reprises sur les conséquences que pouvait engendrer un refus de l'appartement, les intéressés ne sauraient prétendre aujourd¿hui qu¿ils ne savaient pas qu¿ils encourraient le risque d¿une sanction en cas de refus du logement proposé. Dès lors, on ne voit pas en quoi le principe de la bonne foi aurait été violé.
2. Les recourant soutiennent en outre que la sanction prononcée serait dépourvue de base légale dans la mesure où la loi n'autorise une telle sanction qu¿à la suite de manquements réitérés. Or les recourants n'auraient refusé un logement qu'à une seule reprise.
Selon l¿art. 40 de la loi du 2 décembre 2003 sur l¿action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.05), la personne au bénéfice du revenu d¿insertion est tenue de collaborer avec l¿autorité d¿application (al. 1er) et doit tout mettre en ¿uvre pour retrouver son autonomie (al. 2). Les directives édictées le 15 novembre 2005 par le Département de la santé et de l`action sociale en application de la LASV sous le titre "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" énoncent notamment que le bénéficiaire du RI doit tout mettre en ¿uvre pour retrouver un logement dans les normes (p. 10).
L¿art. 45 LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations qui sont liées à l¿octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l¿aide (al. 1er), en particulier qu¿un manque de collaboration de l¿intéressé, l¿insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). A cet égard, l¿art 44 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) énonce :
"Art. 44 Réduction des prestations (Art. 45 et 56 LASV)
1 Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire :
a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;
b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;
c. ne respecte pas le contrat d'insertion conclu sans motif valable.
[¿]"
Quant à l'art. 45 RLASV, il a la teneur suivante :
"Art. 45 Réduction
1 Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:
a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
b. réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
c. réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
2 La mesure prévue sous lettre a ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b ou c ci-dessus. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge".
Faisant application de l¿art. 44 al. 1 let. a RLASV, le tribunal de céans a jugé que le bénéficiaire du RI qui refuse d¿accepter, après un avertissement, le premier travail convenable qui lui est proposé doit être sanctionné par une réduction du RI de 25% pendant 6 mois (PS.2007.0110 du 20 décembre 2007).
En l¿occurrence, les recourants ont refusé l¿appartement proposé une première fois après l¿avoir visité. Compte tenu de la difficulté à trouver des logements dans les normes pour les bénéficiaires du RI, un avertissement leur a été signifié par écrit leur impartissant un délai pour accepter l¿appartement proposé, faute de quoi ils seraient sanctionnés. Les recourants n¿ont pas réagi à cet avertissement. Leur absence de réaction a été interprétée à juste titre par le CSIR comme un second refus de l¿objet proposé. Lorsqu¿il parle de « mauvaise volonté réitérée », l¿art. 45 RLASV se réfère à la persistance d¿un comportement inadéquat en relation avec l¿obligation faite aux bénéficiaires du RI de retrouver leur autonomie. A cet égard, le renouvellement d¿un refus ensuite d¿un avertissement est suffisant. L¿art. 45 RLASV n¿introduit pas par ce biais une possibilité de refuser tout premier logement ou tout premier emploi convenable qui serait proposé au bénéficiaire du RI (voir arrêt précité PS.2007.0110). Une telle interprétation ne serait pas conforme à l¿obligation faite par l¿art. 40 al. 2 LASV de tout mettre en ¿uvre pour retrouver son autonomie. C¿est donc avec raison que le CSIR a prononcé une sanction à l¿encontre des recourants qui ont persisté dans leur refus de l¿appartement proposé.
3. Justifiée dans son principe, la sanction ne l¿est pas forcément dans sa quotité. En l¿espèce toutefois, le refus d¿un appartement constitue un manquement grave à l¿obligation faite aux recourants de retrouver rapidement leur autonomie. Ce refus s¿inscrit de plus dans une situation particulière de pénurie de logements, dont les recourants avaient connaissance, et qui accentue d¿autant la gravité relative du refus. On relève d¿ailleurs que les recourants n¿ont à ce jour pas encore trouvé d¿appartement dans les normes et sont par conséquent toujours logés au centre l¿hébergement de l¿EVAM. Dans ces circonstances, le tribunal juge que la sanction prononcée réduisant le forfait mensuel du RI de 25 % pendant 6 mois constitue certes une sanction sévère, mais néanmoins proportionnée à la gravité du manquement reproché aux recourants. Le CSIR n¿ayant pas abusé de son pouvoir d¿appréciation (art. 36 let. c de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [RSV 173.36]), sa décision du 3 avril 2008 doit être confirmée.
4. Par conséquent, le recours est rejeté et la décision du SPAS maintenue. L¿arrêt sera est rendu sans frais. Bien qu'assistés d¿un mandataire, les recourants qui succombent n¿ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d¿aide sociale du 4 juin 2008, confirmant la décision du Centre social d¿intégration des réfugiés du 3 avril 2008, est maintenue.
III. L¿arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 septembre 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.