TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 juillet 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Sophie Rais Pugin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorités concernées
1.
Centre social régional de Lausanne,
2.
Division juridique des ORP Service de l'emploi,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 février 2008
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant suisse né en 1963, est titulaire d'une licence en droit de l'Université de Neuchâtel depuis octobre 1997. Divorcé depuis le 13 juin 2002, il est père d'un enfant né en 1994, à l'entretien duquel il est tenu de contribuer par le versement, allocations familiales en sus, d'une contribution d'entretien de 350 fr., indexée au coût de la vie.
L'intéressé a quitté Neuchâtel et s'est installé à Lausanne le 1er juillet 2002. Depuis cette date et jusqu'au 29 février 2004, il a perçu des indemnités de chômage, qui, n'atteignant pas le minimum vital, ont été complétées par les prestations de l'aide sociale vaudoise.
B. Le 9 juin 2004, le Centre social régional de Lausanne (CSR) l'a mis au bénéfice du revenu minimum de réinsertion (RMR) dès le 1er mars 2004, les prestations de l'assurance-chômage étant épuisées. Par décision du 12 avril 2005, le CSR a renouvelé son droit au RMR avec effet au 1er mars 2005.
Pour déterminer l'étendue de son droit, X.________ a complété chaque mois, le "questionnaire mensuel aux bénéficiaires RMR", dont la première question est libellée comme suit:
"Avez-vous exercé une activité lucrative autre qu'un emploi temporaire subventionné (ETS)?
- fixe (+ de 15h./semaine) dès le ______
- accessoire (jusqu'à 15h./semaine) dès le ______
- temporaire (taux d'activité en % ____) du ___ au ___
- non"
Il ressort du dossier du CSR que, sur les questionnaires des mois de mai à décembre 2004 et de janvier, mars et avril 2005, il a toujours coché la case "non" à la question reproduite ci-dessus et a affirmé être disponible au placement.
Au bas de ce document figurait la remarque suivante:
"Le (la) soussigné(e) confirme avoir répondu à l'ensemble des questions en toute bonne foi. En cas d'informations dissimulées ou volontairement erronées, le (la) soussigné(e) s'expose aux sanctions administratives prévues aux art. 49 et 50 de la loi sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC) du 25 septembre 1996 ainsi qu'aux art. 39, 40 et 41 de son règlement d'application du 25 juin 1997".
Au cours du mois de mars 2005, le CSR a pris connaissance de manière fortuite d'une carte de visite au nom de X.________, proposant des consultations juridiques par téléphone au prix de 3 fr 13 la minute. Suite aux investigations menées par le CSR, il est apparu que l'intéressé avait omis de mentionner sur le questionnaire remis mensuellement au CSR l'exécution régulière, à tout le moins depuis le 1er mars 2004, de mandats de juriste-conseil. Il avait également tu l'existence d'un compte bancaire auprès de l'1********, sur lequel les revenus tirés de cette activité étaient versés.
C. Par décision du 16 juin 2005, le CSR a supprimé, avec effet au 1er mai 2005, le droit au RMR de X.________, au motif qu'il avait exercé une activité indépendante dès le 1er mars 2004, soit depuis le début de son droit au RMR, et qu'il avait caché l'existence d'un compte bancaire en rapport avec cette activité.
Par décision du 23 juin 2005, le CSR a réclamé à l'intéressé la restitution de toutes les prestations financières qui lui ont été versées à tort depuis le début de son droit, soit dès le 1er mars 2004, pour un montant total de 35'106 fr 50.
Le 17 février 2006, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a rejeté le recours interjeté par X.________ contre ces deux décisions.
Par arrêt du 31 mai 2007 dans la cause PS.2006.0055, le Tribunal administratif (devenu, depuis le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a admis le recours formé contre la décision précitée et a annulé le prononcé du 17 février 2006 du SPAS, le renvoyant à rendre une nouvelle décision après instruction complémentaire du dossier. Le tribunal a en effet relevé que le SPAS avait omis d'examiner si le recourant procédait activement à des recherches d'emploi, si l'activité indépendante qu'il exerçait revêtait un caractère accessoire ou non et si cette activité indépendante faisait obstacle ou non à sa disponibilité pour un emploi à plein temps. Par ailleurs, le tribunal a constaté qu'il apparaissait d'emblée que l'activité indépendante exercée par le recourant ne lui permettait pas de couvrir son minimum vital, puisqu'il avait perçu, selon le décompte effectué par le CSR, un revenu mensuel brut de 1'980 fr. pour la période du 1er mars 2004 au 26 mai 2005. Ce montant se situait nettement en dessous du RMR perçu mensuellement par le recourant, soit 2'534 fr. 75. Faute pour l'autorité d'avoir examiné l'aptitude au placement de X.________, il n'était pas possible de déterminer si l'activité indépendante exercée était accessoire ou non et si elle faisait obstacle à l'octroi du RMR. Ce ne serait que lorsque l'étendue et la qualification de l'activité indépendante (activité accessoire ou non) déployée par le recourant aurait été établie qu'il serait "possible de déterminer s'il avait droit au RMR et la gravité de sa faute, le recourant, ne niant, par ailleurs, pas avoir tu son activité lucrative à l'égard du CSR. L'autorité intimée veillera à respecter le principe de proportionnalité en prononçant la sanction justifiée par les actes du recourant, sanction qui tiendra compte de la gravité de la faute commise, des antécédents et des circonstances personnelles du recourant."
D. Suite à l'arrêt du Tribunal administratif du 31 mai 2007, le SPAS a prié X.________, par courrier du 21 juin 2007, de produire copie de toutes les recherches d'emploi effectuées entre le 1er mars 2004 et le 31 décembre 2005 ou, à défaut, une attestation de l'Office régional de placement (ORP) selon laquelle il n'a jamais cessé d'être apte au placement pendant toute cette période. Le 25 septembre 2007, le recourant a fait parvenir une attestation du 30 août 2007, ainsi libellée par son conseiller ORP:
"Suite à votre demande et après consultation de votre dossier ORP, nous pouvons vous confirmer par la présente que nous sommes en possession de vos listes recherches d'emploi pour la période qui va du 1er mars 2004 au 31 décembre 2005. Toutefois, nous constatons que les listes des mois de juillet 2004, janvier 2005, août septembre et octobre 2005 ne sont pas au dossier."
Dans le courrier qui accompagnait cette attestation, X.________ a notamment précisé:
"En ce qui concerne l'absence des listes des mois précités dans le dossier, c'est à eux de se déterminer sur cette absence, car s'il n'y avait pas des recherches d'emploi pour ces mois en question, la caisse de RMR n'aurait pas dû effectuer le versement relatif à ces mois. Il est possible que les recherches concernant ces mois soient dans le dossier auprès du centre social régional".
Par courrier du 7 novembre 2007, le SPAS a interpellé à nouveau l'ORP afin de savoir si l'office aurait considéré X.________ apte au placement au vu de l'activité indépendante de juriste-conseil qu'il avait exercée du 1er mars 2004 au 26 mai 2005 et si ses recherches d'emploi avaient été jugées suffisantes.
Le 16 novembre 2007, l'ORP a répondu comme suit:
"En réponse à votre demande du 7 novembre 2007, nous pouvons vous indiquer que les recherches remises à notre office par M. X.________ étaient conformes aux exigences posées par son conseiller et que, hormis le fait que son conseiller n'était pas au courant de son activité indépendante, aucun élément concret nous permet d'affirmer que M. X.________ n'était pas apte au placement durant la période en cause".
Il ressort toutefois des procès-verbaux établis par l'ORP que cette autorité a été informée, lors d'un entretien du 8 décembre 2005, de l'activité ponctuelle de traducteur exercée par le recourant.
Par courrier du 6 décembre 2007, le SPAS a interpellé l'intéressé sur l'activité exercée:
"a) Combien d'heures par semaine en moyenne avez-vous consacré à votre activité de juriste-conseil entre le 1er mars 2004 et le 31 décembre 2005?
b) Combien de clients aviez-vous pendant cette période et pour combien d'entre eux avez-vous introduit des procédures?
c) Combien de fois par mois en moyenne vous êtes-vous rendu au Tribunal pour vos clients pendant la période précitée?
d) Comment vos clients vous rémunéraient-ils et quels étaient vos tarifs?"
Le 18 décembre 2007, l'intéressé a expliqué qu'il n'avait jamais noté le temps que lui prenaient ses mandats occasionnels, si bien qu'il n'était absolument pas en mesure de dire combien d'heures par semaine il y avait consacré. Par ailleurs, il avait souvent rencontré ses clients durant les week-ends. Il n'avait pas établi de liste des mandants pour lesquels il avait introduit des procédures mais évaluait avoir déposé des recours pour une quinzaine de clients, la plupart en matière d'asile, auxquels il fallait ajouter des mandats occasionnels de traduction (une ou deux heures) pour les autorités judiciaires, à raison d'une ou deux fois par mois. Il s'était rarement rendu au Tribunal, car, sauf exception, il n'était pas autorisé à représenter ses clients en justice. En revanche, il se déplaçait souvent en voiture les week-ends pour rencontrer ses mandants domiciliés hors du canton, sans préciser ses heures de déplacement. Quant à la rémunération, il a indiqué que ses mandants le rétribuaient sur le compte bancaire 1******** dont le relevé figurait au dossier. Il n'appliquait pas de tarif fixe, mais convenait d'une rétribution en fonction du travail effectué et du temps consacré; il avait parfois travaillé bénévolement pour des requérants d'asile.
E. Par décision du 20 février 2008, le SPAS a confirmé les décisions du Centre social régional de Lausanne du 16 juin 2005, supprimant le droit au RMR dès le 1er mai 2005, et du 23 juin 2005 exigeant la restitution de toutes les prestations financières qui lui avaient été versées à tort depuis le 1er mars 2004.
F. X.________ a recouru contre cette décision le 26 mars 2008. Il a conclu principalement, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du 20 février 2008 confirmant les décisions du CSR des 16 et 23 juin 2005, et éventuellement, au renvoi du dossier au SPAS pour qu'il statue au sens des considérants de l'arrêt du Tribunal administratif du 31 mai 2007.
Le SPAS a déposé sa réponse au recours le 30 avril 2008, concluant à son rejet et à la confirmation de sa décision du 20 février 2008.
Le CSR de Lausanne a déposé sa réponse au recours le 8 mai 2008, concluant également au rejet du recours.
Le recourant a produit un mémoire complémentaire le 9 juin 2008. Les autorités intimée et concernée ont renoncé à répliquer.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Comme rappelé dans l'arrêt PS.2006.0055 du 31 mai 2007, le régime du RMR a été aboli avec l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2006, de la loi du 3 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). La nouvelle loi prévoit toutefois, dans ses dispositions transitoires, que les bénéficiaires du RMR qui, à son entrée en vigueur, n'auront pas achevé les mesures de réinsertion professionnelle et/ou sociales octroyées en application de la loi sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), pourront les poursuivre jusqu'à leur terme (art. 76 LASV). Le droit au RMR du recourant, accordé une première fois du 1er mars 2004 au 28 février 2005, a été renouvelé à compter du 1er mars 2005 et pouvait s'étendre au plus tard jusqu'au 28 février 2006. Les mesures de réinsertion professionnelles et/ou sociales auraient dès lors également pu se poursuivre jusqu'au 28 février 2006. C'est en conséquence à la lumière des dispositions qui régissaient le RMR jusqu'au 31 décembre 2005 qu'il convient d'examiner les faits de la présente cause (voir par exemple PS.2006.0197, PS.2006.0201 et PS.2007.0011 du 9 août 2007).
2. Si, dans l'arrêt PS.2006.0055 du 31 mai 2007, le tribunal a implicitement reconnu que la suppression et la restitution des prestations reçues indûment par le recourant étaient fondées, il a cependant annulé la décision du 17 février 2006 et renvoyé la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction: d'une part, la cour a rappelé que seules des circonstances exceptionnelles permettaient de s'écarter de la durée de suspension prévue à l'art. 41 al. 1 REAC, article qui tendait à assurer le respect du principe de la proportionnalité (consid. 4); d'autre part, il a exposé que, nonobstant la lettre de l'art. 7 al. 2 REAC, les personnes exerçant une activité indépendante à titre accessoire avaient droit au RMR, si bien que l'autorité intimée était tenue d'instruire cette question, afin de déterminer les prestations reçues indûment et l'étendue du remboursement exigible (consid. 6).
L'arrêt PS.2006.0055 précité est entré en force et a donné lieu à un complément d'instruction de la part de l'autorité intimée, sous forme de deux courriers adressés à l'ORP quant à l'aptitude au placement du recourant et d'un questionnaire adressé à l'intéressé au sujet de l'activité de juriste-conseil exercée pendant la période litigieuse. En retour, l'autorité intimée a reçu deux attestations de l'ORP indiquant que le recourant avait été apte au placement pendant toute la période considérée, hormis le fait que le conseiller ORP n'était pas au courant de son activité indépendante, alors même que cette autorité avait été informée de l'activité de traduction exercée par le recourant, et un courrier de l'intéressé donnant quelques vagues indications sur l'activité exercée.
Dans sa décision du 20 février 2008, objet du présent litige, l'autorité intimée a confirmé les décisions du 16 juin 2005, supprimant le droit au RMR dès le 1er mai 2005, et du 23 juin 2005, exigeant la restitution de la totalité des prestations versées à titre de RMR depuis le 1er mars 2004. Il s'agit ainsi de vérifier ici si l'autorité intimée a tenu compte du principe de la proportionnalité en supprimant le droit aux prestations RMR (consid. 4 ci-dessous) et si c'est à bon droit qu'elle a considéré qu'elle ne pouvait retenir que l'activité du recourant avait été exercée à titre accessoire, si bien qu'il était tenu à la restitution de la totalité des montants perçus (consid. 5 et 6 ci-dessous).
3. a) En vertu de l'art. 32 let. b LEAC, le RMR était réservé aux personnes qui étaient sans emploi et qui n'avaient pas droit ou avaient épuisé leur droit aux prestations fédérales d'assurance-chômage. L'art. 7 al. 2 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (REAC) précisait qu'était aussi considéré comme sans emploi celui qui exerçait, en parallèle à ses recherches d'emploi, une activité lucrative accessoire salariée, pour autant qu'elle ne dépasse pas 15 heures par semaine (let a) ou que, plus étendue, elle soit ponctuelle et ne dépasse pas trois mois (let. b). La jurisprudence a élargi, pour des questions d'égalité de traitement, l'application de cette règle aux personnes exerçant une activité indépendante accessoire (voir PS.2006.0055 précité, PS.2005.0105 du 21 juillet 2006, PS.2005.0138 du 17 août 2005).
b) Selon l'art. 38 LEAC, le RMR fait l'objet d'une demande écrite de l'intéressé (al. 1), qui est tenu de fournir tous les renseignements et documents nécessaires à l'autorité compétente (al. 2). L'art. 10 al. 2 REAC précisait entre autres que la demande doit être accompagnée de toutes les pièces utiles concernant notamment l'état civil, le domicile, la résidence, la composition du ménage, les enfants à charge, les ressources et la fortune de l'intéressé. L'art. 14 REAC stipulait que le bénéficiaire doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations qui lui sont allouées ou à justifier leur suppression. Constitue notamment un fait nouveau, au sens de cette disposition, le début d'une activité lucrative (lettre a).
c) L'art. 49 al. 1 LEAC prévoyait que la violation des obligations liées à l'octroi de prestations RMR peut donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment.
L'art. 39 al. 1 REAC précisait que l'autorité d'application peut suspendre ou supprimer le versement de la prestation lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements demandés dans le délai imparti par l'autorité d'application.
Aux termes de l'art. 41 al. 1 REAC, la durée de la suppression était en principe de deux mois pour la première sanction prononcée, de quatre mois pour la deuxième et de six mois pour la troisième sanction prononcée. Le second alinéa réservait quant à lui "les cas justifiant d'emblée une période de suppression plus longue". Selon la jurisprudence, seules des circonstances exceptionnelles pouvaient justifier de s'écarter de la durée de la suppression prévue à l'alinéa 1er (arrêts PS.2004.0049 du 16 août 2004 et PS.1999.0029 du 15 octobre 1999). A l'instar de toute sanction administrative, la durée d'une suppression du RMR reste en effet soumise au principe de la proportionnalité.
d) Selon l'art. 50 al. 2 LEAC, l'autorité compétente réclamait, par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes les prestations perçues indûment. L'art. 39 al. 2 REAC précisait quant à lui que la suppression avec rétrocession des montants indûment touchés est prononcée lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'une activité lucrative ou ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifie de manière significative le montant des prestations allouées.
4. En l'espèce, il n’est pas contesté que le recourant a dissimulé l'activité de juriste-conseil qu'il a entreprise, ainsi que les revenus tirés de cette activité. L'autorité intimée était ainsi fondée, en application des art. 49 al. 1 LEAC et 39 al. REAC, à supprimer le versement des prestations.
Cependant, elle a prononcé la suppression pour une durée de quelques 10 mois (dès le 1er mai 2005 et jusqu'au 28 février 2006, date de la fin du droit au RMR). L'autorité intimée s'est ainsi écartée de la durée de deux mois de suppression prévue par l'art. 41 al. 1 REAC en cas de première sanction, sans indiquer les "circonstances exceptionnelles" exigées par la jurisprudence dans ce cas. De même, elle ne qualifie pas la gravité de la faute commise par le recourant, n'évoque pas ses antécédents et n'indique pas comment aurait été pris en compte le principe de proportionnalité.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu celui d'obtenir une décision motivée. Le destinataire de la décision et toute personne intéressée doit pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement en connaissance de cause, et l'instance de recours doit pouvoir exercer pleinement son contrôle si elle est saisie (ATF 129 I 232 consid. 3.2).
En l'espèce, la décision de suppression du droit au RMR n'apparaît pas suffisamment motivée et ne permet pas un examen du litige par l'autorité de recours, en particulier, du respect du principe de la proportionnalité. En l'état, le tribunal ne peut que constater que les manquements du recourant paraissent graves, mais qu'il n'a pas d'antécédent, si bien qu'à priori il ne se justifie pas de déroger à l'art. 41 al. 1 REAC, mais de sanctionner son comportement par une mesure de suppression d'une durée de deux mois, prévue en cas de première sanction (voir PS.2004.0049 du 16 août 2004 et PS 1999.0029 du 15 octobre 1999, qui retiennent une sanction de deux mois à l'encontre de bénéficiaires sans antécédent qui avaient sciemment tu leurs revenus ou ceux de leur conjoint). Il n'appartient toutefois pas au tribunal, selon la jurisprudence constante, de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008; PS.2007.0223 du 5 juin 2008). Il se justifie dès lors d'annuler la mesure de suppression litigieuse et de renvoyer l'autorité intimée à statuer à nouveau dans le respect des exigences déduites des garanties de motivation et de proportionnalité des décisions.
Pour ce motif déjà, la décision du 20 février 2008 doit être annulée.
5. Concernant l'étendue de la restitution des prestations reçues indûment, l'autorité intimée a retenu, dans sa décision du 20 février 2008, que l'instruction complémentaire à laquelle elle avait procédé ne lui avait pas permis d'établir l'aptitude au placement du recourant et en particulier, le caractère accessoire de son activité indépendante, si bien qu'il était tenu de rembourser la totalité des prestations du RMR.
a) En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. Les parties sont toutefois tenues de collaborer à la constatation des faits dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes. Il n'en demeure pas moins que, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 CC est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65 consid. 3 et les références citées).
En particulier, en matière d'aide sociale, le demandeur est tenu de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. En effet, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer - respectivement, le cas échéant, de la confirmer - doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité, statuant en l'état du dossier constitué, considère que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les réf.; PS.2006.0209 du 6 février 2008, arrêt PS.2001.0017 du 25 juin 2001, confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 19 février 2002 dans la cause C.219/01; PS.2005.0176 du 22 décembre 2005; PS.2005.0274 du 3 août 2006).
b) En l'espèce, le recourant, interpellé par l'autorité intimée, n'a fourni, dans son courrier du 18 décembre 2007, que des indications vagues, sans pouvoir préciser le temps consacré à ses mandats, la liste de ses mandants, qu'il évalue toutefois à une quinzaine, et le tarif appliqué. Il a indiqué avoir souvent rencontré ses clients durant les week-ends, effectué des mandats occasionnels de traduction et avoir été rémunéré sur le compte bancaire 1******** dont le relevé figurait au dossier.
Le recourant n'a, pour le moins, pas collaboré activement à l'établissement des faits. Il doit dès lors admettre que l'autorité statue en l'état du dossier.
6. L'autorité intimée a confirmé la décision du 23 juin 2005, estimant qu'elle ne pouvait retenir que l'activité du recourant avaient été exercée à titre accessoire au vu des renseignements lacunaires fournis par le recourant, si bien que toutes les prestations reçues à titre de RMR avaient été perçues indûment. Reste à déterminer si c'est à bon droit qu'elle a retenu cette appréciation en l'état du dossier.
a) L'exercice d'une activité accessoire ne faisant pas obstacle à la perception de prestations du RMR (art. 7 REAC), le montant des revenus réalisés par le bénéficiaire pour une telle activité doit être déduit de celui alloué au titre du RMR (art. 40a al. 2 LAEC et 18 al. 2 REAC; PS.2006.0055 précité). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, si, pendant la période de contrôle, l’assuré exerce une activité indépendante à titre accessoire, il a droit à la compensation de sa perte de gain s’il est prêt à abandonner cette activité pour prendre un emploi salarié qui se présenterait à lui et s’il poursuit ses recherches d’emploi dans ce sens (ATFA C212/02 du 17 décembre 2002, consid. 2.1 e les références citées).
Seules les prestations reçues indûment étant sujette à restitution, le bénéficiaire qui exerce une activité lucrative à titre accessoire ne doit restituer que la part du RMR couvrant le gain net réalisé, le surplus n'ayant pas été perçu indûment.
b) Selon la jurisprudence, l’aptitude au placement doit être niée s’il est établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le gérant ; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel subsistait même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATFA C166/02). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une avocate ayant ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée ; le fait de s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la rendait indisponible pour un employeur potentiel. En cela sa situation n’était pas comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA 1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10).
Quant au Tribunal cantonal, il a retenu, dans le cas d'un recourant qui avait continué ses activités dans l'informatique, qui selon ses dires, lui prenaient beaucoup de temps au moment où il a demandé l'aide sociale, que l'autorité intimée n'avait pas apporté la preuve que cette activité dépassait le cadre de l'activité accessoire. En effet, le revenu tiré de cette activité n'était pas établi, le recourant n'ayant fourni aucun décompte, pas même sur le mandat rempli pour une société. Tout en admettant qu'en proposant ses services 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, sa disponibilité paraissait compromise, le tribunal a admis que plusieurs éléments du dossier plaidaient en faveur du caractère accessoire de l'activité: le recourant avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé, parallèlement à ses études, puis pendant qu'il bénéficiait des indemnités de l'assurance-chômage ; or, jusqu’à la fin du délai-cadre d’indemnisation, son aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause; De plus, il avait affirmé que ses services profitaient la plupart du temps à des connaissances ou des membres de sa famille et que son site internet n'était plus mis à jour deux mois avant qu'il sollicite le RMR. Ces éléments n'étaient pas suffisants à exclure le recourant du marché du travail (arrêt PS.2005.0105 du 21 juillet 2006). Dans un arrêt PS.2005.0138 du 17 août 2005, concernant un architecte qui exerçait des mandats quand ceux-ci se présentaient, le tribunal a retenu que l'autorité intimée n'avait pas apporté la preuve que cette activité constituait un obstacle à la prise d’un emploi à temps complet. S'il était vrai que, pendant six mois, le recourant paraissait avoir consacré l’essentiel de son temps disponible pour un nouvel emploi à exécuter les mandats confiés, le gain retiré de cette activité n’était pas établi avec certitude et d’autres éléments du dossier plaidaient plutôt en faveur du caractère accessoire de l'activité: il avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé parallèlement à son activité salariée ; son aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause. Finalement, l’affirmation de l’ORP, selon laquelle le recourant continuerait de rechercher activement un emploi, n’était pas sérieusement démentie. Dans un arrêt PS 2004.0105 du 1er novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité indépendante à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se déclarant disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps réduit compatible avec son activité indépendante.
c) En l'espèce, si les déclarations du recourant au sujet du caractère accessoire de son activité indépendante sont vagues, il a toutefois indiqué avoir eu une quinzaine de clients, principalement en matière d'asile, sur 15 mois, soit en moyenne un client par mois. Il a également indiqué avoir effectué des traductions une ou deux fois par mois, à chaque fois d'une ou deux heures. Au vu de cette activité limitée et du gain total apparemment réalisé, de 29'703 fr. 90 brut entre le 1er mars 2004 et le 26 mai 2005, soit un revenu mensuel brut de 1'980 fr., le caractère accessoire de son activité doit être admis. De plus, comme l'a déjà retenu le tribunal dans l'arrêt PS.2006.0055, ce montant se situe nettement en dessous du RMR de 2'534 fr. 75 perçu mensuellement par le recourant, si bien que cette activité ne lui permettait pas de couvrir son minimum vital.
Par ailleurs, il apparaît que le recourant aurait été prêt à abandonner cette activité s'il avait trouvé un emploi à plein temps. Cette appréciation est confirmée par les attestations établies par l'ORP (voir attestations de l'ORP des 30 août et 16 novembre 2007), autorité compétente pour contrôler l'aptitude au placement et qui avait été en tout cas en partie avisée de l'activité ponctuelle de traducteur. Les fiches de recherches d'emploi manquantes au dossier de l'ORP ne paraissent par ailleurs pas suffisantes pour dénier l'aptitude au placement du recourant pendant la période en cause, au vu des procès-verbaux d'entretien établis par l'ORP pendant lesdites périodes, qui semblent attester la poursuite de recherches d'emploi.
En définitive, il y a lieu de retenir ici, à l'instar de l'ORP, qu'aucun élément concret ne permet d'affirmer que M. X.________ n'était pas apte au placement durant la période en cause.
d) Au vu de ce qui précède, si le principe de restitution des prestations indûment touchées doit être confirmé, c'est cependant à tort que l'autorité intimée a confirmé la décision de restitution de l'ensemble des montants perçus à titre de RMR. En effet, seule la somme du RMR couvrant le gain net réalisé a été perçue indûment, le recourant n'étant tenu de restituer que le montant le dépassant. La décision du 20 février 2008 doit ainsi être annulée et le dossier de la cause renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle détermine le gain net du recourant, puis le montant exact qu'il est tenu de restituer au titre de prestations indues.
7. En définitive, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD) et le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aides sociales du 20 février 2008 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité afin qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. Il est statué sans frais.
IV. Le recourant n'a pas droit à des dépens.
Lausanne, le 7 juillet 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel s1********idiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.