TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 novembre 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François Gillard, assesseur et M. Guy Dutoit, assesseur
Recourantes
A.X.________ et sa fille B.X.________, à ********, représentées par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,
Autorité intimée
Division asile Service de la population,
Autorité concernée
Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM),
Objet
aide sociale
Décision du Service de la population, Division asile du 12 décembre 2007 (transfert du régime de l'aide sociale pour les requérants d'asile à celui de l'aide d'urgence à partir du 1er janvier 2008)
Vu les faits suivants
A. Le 31 octobre 2003, A.X.________, originaire de Géorgie, et son compagnon ont déposé en Suisse une demande d'asile qui a été rejetée par l'Office fédéral des réfugiés (ODR, actuellement Office fédéral des Migrations, ODM) le 13 novembre suivant. L'ODR a ordonné le renvoi des intéressés, leur a fixé un délai de départ au 8 janvier 2004 sous peine d'utilisation de moyens de contrainte et a chargé le Canton de Vaud de l'exécution du renvoi.
Cette décision n'a pas été contestée.
B. A.X.________ a donné naissance à sa fille B.X.________ le 20 janvier 2005
C. La recourante et son compagnon ont été convoqués a de nombreuses reprises par le SPOP et, dans le cadre de la procédure appliquée par le SPOP et l'ODM pour le rapatriement des ressortissants géorgiens démunis de documents d'identité, une audition téléphonique a eu lieu le 25 février 2004 entre les intéressés et la section consulaire de l'Ambassade de Géorgie, puis ils ont été présentés à cette section consulaire à Berne le 20 avril 2005.
A.X.________ a encore été convoquée par le SPOP, mais en vain, pour être présentée à l'ODM puis au Consulat de Géorgie à Genève. Sa véritable identité serait Y.________, raison pour laquelle le SPOP, le 14 mars 2008, a demandé à l'Etat civil un acte de naissance international de l'enfant sous sa véritable identité B.X.Y.________, ceci afin d'obtenir un laisser-passer permettant à l'enfant de voyager dans son pays d'origine avec sa mère.
D. Pour des faits remontant à 2004 et 2005 et auxquels elle a participé avec son compagnon, A.X.________ a été condamnée à dix mois de peine privative de liberté avec sursis pendant deux ans pour vol, instigation à vol, recel et utilisation frauduleuse d'un ordinateur, par jugement du Tribunal correctionnel de l'Est vaudois du 13 février 2008.
E. A.X.________, qui est désormais séparée de son compagnon, a demandé le 21 décembre 2007, en invoquant l'état de santé de sa fille et en particulier ses problèmes psychiques, le réexamen de la décision de l'ODM. Le rejet de cette demande par l'ODM le 28 janvier 2008 a été confirmé par le Tribunal administratif fédéral par arrêt du 17 mars 2008.
F. A.X.________ a été convoquée au Service de la population pour le 12 décembre 2007. La convocation précisait ce qui suit:
"Les nouvelles dispositions de l’art. 82 de la loi sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi) visant à supprimer l’aide sociale aux requérants d’asile déboutés en procédure ordinaire entreront en vigueur au 1er janvier 2008.
Or, nous constatons que vous faites partie d’une des catégories de personnes visées par cette nouvelle disposition.
Il découle de ce qui précède que vous devrez désormais accomplir toutes les démarches administratives en lien avec votre situation dans le domaine de l’asile directement, aux guichets du Service de la population (SPOP) et non plus aux guichets du bureau des étrangers de votre commune de résidence."
La convocation précisait encore que, sur demande, une décision d'octroi de l'aide d'urgence lui serait remise et qu'à défaut, l'EVAM (Etablissement vaudois d'accueil des migrants, précédemment FAREAS) pourrait refuser toute prestation dès le 1er janvier 2008.
Le 12 décembre 2007 a été notifiée à A.X.________ une décision d'octroi d'aide d'urgence qui a la teneur suivante:
"Attendu que le séjour en Suisse de la personne citée en titre est soumis à autorisation,
Attendu que, par décision du 13.11.2003, passée en force et exécutoire dès le 16.12.2003, les autorités fédérales compétentes en matière d’asile ont rejeté la demande d’asile déposée par l’intéressé(e) et ont prononcé son renvoi de Suisse,
Attendu que l’intéressé(e), n’étant au bénéfice d’aucun titre de séjour valable, séjourne illégalement sur le territoire vaudois,
Compte tenu de la situation matérielle actuelle de l’intéressé(e),
Vu les art. 49 à 51 de la loi du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA) et 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise,
le Service de la population accepte la demande d’aide d’urgence présentée par Mme A.X.________ en date du 06.12.2007, et enjoint les organismes concernés à lui délivrer, pour la période allant du 1er janvier 2008 au 29.01.2008, les prestations suivantes:
- Hébergement au à ******** (sous réserve d’une décision de transfert ultérieure de la FAREAS, dès le 1er janvier 2008, l’EVAM)
- Prestations en nature ou en espèces conformément au Guide d’assistance (EVAM)
- Soins médicaux dans le cadre de l’aide d’urgence (selon liste des fournisseurs disponible dans les centres d’EVAM et de santé infirmier CSI)
La présente décision concerne également l'/les enfant(s) mineur(s), B.X.________, 20.01.2005. Mme A.X.________ est tenu(e) de quérir en personne les prestations accordées. L’aide d’urgence peut être renouvelée, sur demande présentée personnellement au guichet du Service de la population."
G. Parallèlement, l'EVAM a notifié à la recourante une décision du 27 novembre 2007 lui attribuant un "logement en structure d'hébergement collectif "Aide d'Urgence"" au Foyer d'Aide d'Urgence Sainte-Agnès à Leysin, avec injonction de préparer ses affaires pour ce domicile dès le 21 décembre 2007. Puis l'EVAM a notifié un rectificatif du 13 décembre 2007 l'assignant au Foyer d'Aide d'Urgence à Bex, chemin de l'Ecluse, pour le 15 janvier 2008.
A.X.________ a fait opposition le 19 décembre 2007 à cette décision auprès du directeur de l'EVAM en invoquant les troubles de la santé psychique de sa fille, très nerveuse et réactive aux changements, pleurant beaucoup, sujette a de fortes angoisses au point qu'elle ne peut dormir que dans son propre lit, ce qui empêche qu'elle puisse changer d'appartement.
L'EVAM a encore notifié à la recourante une "décision" du 8 janvier 2007 intitulée "Fin de prise en charge au motif "sortie asile"". Il s'agit apparemment d'une formule préimprimée dans laquelle sont cochées certaines cases. La rubrique "Logement" indique "Hébergement EVAM (centre, foyer ou appartement)" sans préciser laquelle de ces trois possibilités est adoptée. En revanche est cochée la rubrique "Si l'entrée en force de votre décision de non-entrée en matière ou de renvoi est effective, vous devez quitter le logement que vous occupez".
Par décision du 24 janvier 2008, le Directeur de l'EVAM a annulé les décisions des 27 novembre et 13 décembre 2007. Cette décision expose qu'en raison des motifs invoqués, le transfert en foyer d'aide d'urgence est provisoirement suspendu jusqu'à nouvelle évaluation de la situation par l'EVAM.
H. Agissant par l'intermédiaire du SAJE, A.X.________ a recouru le 20 décembre 2007 contre la décision du SPOP du 12 décembre 2007 en demandant son annulation. Elle fait valoir en bref que le SPOP doit préciser dans sa décision le contenu de l'aide d'urgence accordée et qu'il ne peut pas déléguer cette précision à l'EVAM. S'agissant en particulier du lieu d'hébergement, elle conteste que l'EVAM puisse décider ultérieurement d'un déménagement. Elle expose que ce déménagement serait incompatible avec l'état de santé de sa fille, que ses troubles du comportement rendent très réactive aux changements.
Le SPOP s'est déterminé le 10 janvier 2008 et l'EVAM le 11 janvier 2008.
Le SAJE a versé au dossier le 22 janvier 2008 diverses pièces dont il résume la portée de la manière suivante:
" - un rapport médical du 7 janvier 2008 du Dr Z.________ selon lequel la fille de la recourante suit des contrôles médicaux réguliers en raison d’une anémie et d’infections chroniques. Il ressort de ce rapport que des événements susceptibles de modifier l’environnement de la fillette provoquent chez elle des réactions sous forme de troubles de la santé somatique. Elle a une santé somatique fragile et souffre de réactions anxio-dépressives qui mettent en danger son développement socio-affectif. Une prise en charge pédopsychiatrique est indispensable et «il est particulièrement important de veiller à ce que cette fillette, ainsi que sa mère, puisse bénéficier d’un cadre de vie des plus stable possible, compte tenu d’un statut social extrêmement précaire.»
- une attestation médicale du 24 décembre 2004 signé de la psychologue A.________ et visé par le chef de clinique adjoint B.________, selon laquelle la fille de la recourante «a déjà été soumise à d’importantes discontinuités dans son environnement familier, la mettant en danger dans son développement affectif. Par conséquent, il est particulièrement important de veiller à ce que cette fillette, ainsi que sa mère (elle même fortement perturbée par la situation actuelle), puissent bénéficier d’un cadre de vie le plus stable possible, compte tenu de leur statut social extrêmement précaire.»
- une lettre du 9 janvier 2006 cosignée de C.________ chef de l’ORPM de l’Est et de D.________, assistante sociale, pour le SPJ, selon laquelle ces intervenants se préoccupent de l’état de santé physique et psychique de l’enfant de la recourante et sont convaincus qu’il est dans l’intérêt de B.X.________ et indispensable à son développement harmonieux qu’elle puisse vivre dans un lieu intime et protégé. Il est nécessaire que la famille puisse demeurer en appartement.
- quatre lettres de soutien qui montrent que la recourante a un petit réseau social sur Aigle sur qui elle peut compter pour de petits services, ou pour se maintenir dans un cadre relationnel plus large que simplement avec sa fille, dans son propre intérêt, pour l’aider à maintenir un équilibre social et retrouver des ressources morales suffisantes. S’occuper d’un enfant à la santé fragile est une épreuve aggravée en cas d’isolement social. Un déménagement sur la commune de Bex ferait perdre à la recourante des liens indispensables dans les circonstances."
L'effet suspensif a été refusé par le juge instructeur par décision du 25 janvier 2008.
La recourante s'est encore exprimée par lettre reçue le 11 février 2008, puis le SAJE par lettre du 12 février 2008. Interpellé, l'EVAM a exposé le 17 mars 2008 la procédure décrite sous lettre G ci-dessus.
Il résulte des derniers renseignements recueillis que la recourante est toujours au bénéfice de l'aide d'urgence et qu'elle occupe toujours son appartement d'Aigle.
I. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. A supposer que la recourante entende contester la nature de l'aide qui lui est octroyée, il y a lieu d'entrer en matière malgré le fait que la décision attaquée concerne la période du 1er au 29 janvier 2008 (elle a été renouvelée par la suite) car il convient de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel, faute de quoi la question litigieuse ne pourrait jamais être examinée avant que les effets de la décision attaquée ne s'éteignent (PS.2008.0012 du 23 avril 2009; PS.2006.0277 du 18 juillet 2008).
2. Le tribunal a déjà eu l'occasion de rappeler le système légal instauré par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) et la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21). En bref, (v.p. ex. PS.2009.0023 du 25 août 2009; PS.2009.0065 du 21 octobre 2009), le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA (titre III de cette loi intitulé "assistance aux demandeurs d'asile"). La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
Contrairement à ce qu'expose l'EVAM dans son écriture du 17 mars 2008, on ne peut pas opposer à la recourante le fait qu'elle n'a pas formé opposition à la "décision" de l'EVAM du 8 janvier 2008. Selon les déterminations de l'EVAM du 11 janvier 2008, ce document est censé signifier que la recourante et sa fille sont exclues des prestations d'assistance aux demandeurs d'asile décrites au titre III LARA, qui constitue la deuxième catégorie décrite ci-dessus. En réalité, la "décision" du 8 janvier 2008 se présente comme une formule préimprimée dans laquelle sont cochées certaines cases. Il faut bien admettre qu'elle est pratiquement incompréhensible (elle ne fait d'ailleurs pas mention de l'assistance du titre III LARA) et il est douteux qu'un document aussi abscons puisse sortir des effets juridiques pour son destinataire (sur le contenu des décisions prescrit par l'art. 42 LPA-VD v. p. ex. AC.2009.0173 du 22 septembre 2009). Peu importe cependant car c'est de la décision du SPOP, contestée dans la présente cause, que résulte le transfert de la recourante au régime de l'aide d'urgence (la troisième catégorie décrite ci-dessus). Or à bien y regarder et contrairement à d'autres recours déposés par le même mandataire, la recourante ne conteste pas formellement le principe de l'aide qui lui est accordée sous la forme de l'aide d'urgence. On rappellera donc simplement que selon une jurisprudence désormais bien établie, seule l'aide d'urgence peut être accordée au requérant d'asile débouté, même s'il reste en Suisse dans le cadre d'une procédure extraordinaire (PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, arrêt de principe notifié au mandataire de la recourante; PS.2009.0038 du 20 août 2009; PS.2008.0012 du 23 avril 2009). La recourante ne peut pas bénéficier de l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile car elle n'appartient à aucune des catégories regroupées sous cette désignation par l'art. 3 LARA (requérants d'asile disposant d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale, personnes au bénéfice d'une admission provisoire, personnes à protéger au bénéfice d'une protection provisoire). Quant à l'octroi de l’aide sociale ordinaire, elle n'entre évidemment pas en considération pour la recourante qui séjourne illégalement en Suisse.
3. Le recourante conteste la décision du SPOP en faisant valoir qu'elle devrait préciser dans la décision attaquée le contenu de l'aide d'urgence accordée et que le SPOP ne peut pas déléguer cette précision à l'EVAM. S'agissant en particulier du lieu d'hébergement, elle conteste que l'EVAM puisse décider ultérieurement d'un déménagement.
Le tribunal a déjà jugé irrecevables, dans le cadre du recours contre la décision du SPOP octroyant l'aide d'urgence, les conclusions relatives aux conditions d'hébergement du bénéficiaire de l'aide d'urgence: il a rappelé que les voies de recours diffèrent en fonction de l'autorité compétente. Les décisions du SPOP fondées sur l'art. 6 al. 3 LARA peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74 LARA). Les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'EVAM en application de la LARA doivent faire l'objet d'abord d'une opposition au directeur (art. 72 al. 1er LARA), puis d'un recours au département (art. 73 LARA), la décision du département étant elle-même susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74 LARA; arrêt PS.2008.0044 du 13 février 2009, consid. 1 a et c)
Dans un arrêt qui a fait l'objet d'une procédure de coordination entre tous les juges de la CDAP III, le tribunal a derechef jugé qu'aux termes de l'art. 6 al. 3 LARA, le département en charge de l'asile décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui séjournent illégalement sur le territoire vaudois. L'EVAM exécute les décisions relatives à l'aide d'urgence accordées aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois (art. 10 al. 2 LARA). Les décisions du département, par le SPOP, ne concernent que le principe de l'octroi de l'aide d'urgence. S'agissant de la nourriture, les griefs relatifs à sa fraîcheur, à sa valeur nutritionnelle, à son goût, à sa quantité, ou au choix des aliments qui ne correspondraient pas aux habitudes culturelles des recourants sont en rapport avec l'exécution de la décision du SPOP et doivent être invoqués à l'encontre de décisions de l'EVAM en suivant la procédure des art. 72 ss LARA (ATF 133 I 49). Ils sont donc irrecevables dans le cadre d'un recours contre la décision du SPOP sur le principe de l'octroi de l'aide d'urgence (PS.2006.0277 du 20 mars 2009). Il en va évidemment de même pour les autres composants de l'aide d'urgence, comme l'hébergement que la recourante conteste en l'espèce.
Statuant sur recours contre l'arrêt cité ci-dessus, le Tribunal fédéral a aussi jugé que les griefs qui sortent de la question de l'aide d'urgence en son principe et de son contenu minimal au regard de l'art. 12 Cst, ne sauraient être examinés dans le cadre d'un recours contre l'octroi de l'aide d'urgence, mais peuvent l'être au besoin par les voies de droit prévues par les art. 72 ss LARA. (ATF 8C_681/2008t du 20 mars 2009, consid. 8.3).
Au vu de la jurisprudence citée ci-dessus, c'est en vain que la recourante prétend que les conditions de son hébergement devraient être réglées par le SPOP. La compétence de décider de ces conditions appartient à l'EVAM, sous réserve des voies de droit prévues aux art. 72 ss LARA.
On rappellera pour le surplus qu'en l'état et suite à la décision du directeur de l'EVAM du 24 janvier 2008, la recourante occupe toujours son appartement d'Aigle et n'a pas eu à déménager dans un hébergement collectif.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. L'arrêt est rendu sans frais car la procédure dans les affaires de prestations sociales (PS) est gratuite en vertu de l'art. .4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 (TFJAP; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la population, Division asile, du 12 décembre 2007 est maintenue.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 3 novembre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.