TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
X.________, à ********
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne
Autorités concernées
1.
Unia Caisse de chômage, à Lausanne
2.
Office régional de placement d'Aigle
Objet
MesreiMe Mesures relatives au marché du travail
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 6 septembre 2007 (autorisation de suivre un cours de marketing à l'étranger)
Vu les faits suivants
A. Ressortissant français, M. X.________, né en 1959, a obtenu une licence en histoire à l'Université de Paris X Nanterre en juin 1983. Par la suite, il a travaillé dans l'industrie pharmaceutique, en qualité de délégué médical, de responsable commercial et, de novembre 2000 à décembre 2006, pour le compte de l'entreprise Y.________ SA, comme directeur de ventes et de marketing pour la Suisse romande.
B. M. X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 3 novembre 2006 et a sollicité les indemnités de l'assurance-chômage à partir du 1er janvier 2007, faisant contrôler son inactivité professionnelle par l'Office régional de placement d'Aigle (ci-après: l'ORP). Rapidement, l'intéressé a fait part de sa volonté de suivre la formation "CESA Marketing" à l'école des HEC à Paris. Ce programme développe une approche globale du marketing, en mettant l'accent principalement sur les concepts et les méthodes de l'analyse stratégique et de la planification marketing. Il se déroulait sous la forme de trois modules répartis sur trois semaines (du 21 au 25 mai 2007, du 9 au 13 juillet 2007 et du 15 au 19 octobre 2007). Il s'adressait aux personnes ayant dix années d'expérience et exerçant la fonction de directeur général, directeur commercial, directeur marketing, directeur de projets, directeur stratégique, directeur de zone, ingénieur commercial, responsable développement et responsable RD.
Par message électronique du 17 janvier 2007, le conseiller ORP de M. X.________ lui a demandé d'expliquer ses objectifs professionnels et la plus-value qu'apporterait une telle formation. Il l'a informé à cette occasion que la Caisse de chômage Unia (ci-après: la caisse) pourrait indemniser les jours à Paris durant la durée de la formation, sans financer toutefois les cours et les frais annexes.
Le lendemain, l'intéressé a répondu par télécopie ce qui suit:
"Au cours de mes 20 ans d'industrie pharmaceutique j'ai souvent assuré des responsabilités tant en marketing qu'en direction des ventes.
Cependant cela fait 10 ans que je n'ai plus assumé de poste marketing de premier plan et donc mes chances actuelles de retrouver un poste de Manager se résume à la direction des ventes.
Afin de me permettre de prétendre à un poste marketing il me faut une formation de réactualisation de premier plan.
Je me suis adressé à HEC paris car ils ont cette formation diplômante qui est réservée aux managers qui ont besoin de réactualiser leurs compétences. Cette formation n'existe pas en Suisse tant pour son niveau et pour sa durée compacte de 3 semaines. Le coût est de 9500 Euros hors hébergement sur le campus".
Faute de réponse, M. X.________ s'est inscrit à la formation précitée de sa propre initiative. Son conseiller ORP lui a envoyé le 16 mai 2005 le message électronique suivant:
"Dans l'attente de la décision, qui n'arrivera probablement pas avant le 21 mai 2007, partez sans autre, vous avez mon accord.
A votre retour elle sera officielle et sera annoncée sur la déclaration mensuelle à fin mai avec copie à la Caisse de chômage."
Peu après, le même jour, le conseiller ORP a reçu un message électronique du Service de l'emploi, Logistique des mesures relatives au marché du travail, l'informant que la demande de M. X.________ à la formation en question était refusée. L'intéressé n'en a pas été informé.
C. Par décision du 6 juin 2007, l'ORP a refusé de financer la formation "CESA Marketing" de l'intéressé, expliquant que cette formation à l'étranger ne se justifiait pas pour des motifs impératifs et que le dernier module prenant fin en octobre 2007 n'était pas à même d'améliorer rapidement l'aptitude au placement de l'intéressé.
D. Le 21 juin 2007, M. X.________ a fait opposition à cette décision, concluant implicitement à son annulation et à l'autorisation de poursuivre la formation. Il a notamment expliqué qu'il avait financé lui-même cette formation internationale, que celle-ci était nécessaire pour apporter un plus à son curriculum vitae et que, en Suisse, seul l'IMD assurait une formation similaire à un coût deux fois et demi supérieur.
Par décision du 6 septembre 2007, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a rejeté l'opposition de M. X.________, considérant qu'au vu de son parcours professionnel, son placement ne pouvait être qualifié d'impossible ou de très difficile, que rien ne démontrait que son chômage était dû à une formation insuffisante ou dépassée, et qu'aucun élément ne permettait d'affirmer qu'une telle formation était indispensable pour mettre un terme à son inactivité; tout au plus s'agissait-il d'une simple hypothèse.
E. Le 6 octobre 2007 (date du timbre postal), M. X.________ a recouru contre cette décision, concluant implicitement à son annulation et à la reconnaissance de sa formation. Il fait valoir que son conseiller ORP lui a donné son accord oral dès janvier, puis par messagerie électronique la veille de son départ puisque aucune autorisation officielle n'était encore parvenue. Il reprend également les arguments qu'il a développés par devant l'autorité intimée.
Dans ses observations du 18 octobre 2007, l'ORP, Division juridique, indique que l'accord du conseiller ORP n'est pas de nature à modifier la décision litigieuse et qu'elle serait opposable si la caisse avait refusé de verser des indemnités de chômage durant les périodes de formation, ce qui n'est pas le cas.
Dans sa réponse du 5 novembre 2007, l'autorité intimée expose que, en raison de l'accord du conseiller ORP donné par courrier électronique, M. X.________ était autorisé à se rendre à Paris pour le premier module uniquement. Elle exclut d'étendre cette reconnaissance aux deux autres modules alors qu'aucune autorisation formelle n'avait été accordée et que l'intéressé y avait participé en connaissance de la décision de l'ORP du 6 juin 2007. En conséquence, elle a préavisé à la prise en charge par l'assurance-chômage du premier module de cours, par le versement à l'intéressé des indemnités de chômage ainsi que les frais de déplacements et de repas, à l'exclusion de la finance de cours.
La caisse n'a pas formulé d'observations.
Dans son mémoire complémentaire du 26 novembre 2007, M. X.________ précise que la formation est un tout et que, du moment que le premier module a été validé, les deux autres doivent l'être également.
Les autorités intimée et concernées n'ont pas déposé d'observations finales.
F. Conformément à l'art. 83 de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi entrée en vigueur le 1er janvier 2008, les recours en matière d'assurance chômage sont de la compétence du Tribunal des assurances (RSV 822.11). Toutefois, en vertu de l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant l'art. 83 précité, les causes pendantes à cette date sont traitées par le Tribunal administratif, devenu la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA; RSV 173.36]).
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Selon l'art. 1a al. 2 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI), la loi vise à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Dans ce but, la loi prévoit notamment des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 59 LACI sont rédigés en ces termes :
"1 L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage.
2 Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."
b) Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.
La jurisprudence a précisé que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références; DTA 1998 no 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401; Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0082 du 2 septembre 2004 et la référence citée). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDEAP sur la gestion et l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, spéc. 401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner, dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé. L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le marché de l'emploi (arrêt PS.2002.0062 précité).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage (DTA 1986 no 17 p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987 no 12 p. 111) ou pour un cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit (arrêt TF non publié du 18 octobre 1994 dans la cause C 71/94) ou encore pour des cours de perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt TF non publié du 27 février 1997 dans la cause C 65/96). Le Tribunal administratif a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne titulaire d'un diplôme en HEC (arrêt PS.1997.0011 du 20 novembre 1997), un cours d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS.1997.0125 du 1er juillet 1997), un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortune à un licencié en économie (arrêt PS.1998.0133 du 30 avril 1999), un cours postgrade en criminalité économique à un juriste désirant se spécialiser dans le domaine bancaire (arrêt PS.2003.0061 du 7 novembre 2003), un cours de formation continue débouchant sur une licence en sciences de gestion à un ancien cadre de Swissair et Swiss, ayant notamment obtenu en cours d'emploi un diplôme du Centre de perfectionnement des cadres de Genève et le diplôme du Cours suisse de direction d'entreprise (arrêt PS.2004.0208 du 18 mars 2005) ou une formation supérieure de comptabilité à un assuré qui n'avait exercé le métier de comptable que brièvement avant de s'en détacher complètement pendant une quinzaine années (arrêt PS.2006.0157 du 4 janvier 2007).
c) Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant hautement qualifié). C'est ainsi que le Tribunal administratif a autorisé une comédienne disposant à la fois d'un CFC d'employée de commerce et d'un diplôme du Conservatoire à fréquenter un cours de gestion culturelle (arrêt PS.2000.0117 du 26 octobre 2000). Il a également admis la prise en charge d'un cours de formation professionnelle dans le management public pour une licenciée en droit dont la carrière l'avait éloignée du domaine strictement juridique depuis une dizaine d'années, considérant que ce cours était apte à améliorer son aptitude au placement en lui permettant de s'adapter à la réalité du marché de l'emploi (arrêt PS.2005.0259 du 7 juin 2006).
3. En l'occurrence, l'autorité intimée considère que la formation suivie par le recourant à l'étranger n'était pas indispensable, compte tenu de son expérience, encore récente. Pour sa part, le recourant soutient que cette formation lui était nécessaire pour obtenir un poste à haute responsabilité dans le domaine de la vente ou du marketing.
De novembre 2000 à décembre 2006, le recourant a occupé le poste de directeur des ventes et de marketing pour la Suisse romande, au sein d'une entreprise pharmaceutique. De l'aveu du recourant, son expérience dans le domaine de la direction des ventes est solide. Son manque de connaissance dans le marketing n'apparaît dès lors pas une entrave sérieuse à son placement professionnel. Ayant envisagé de suivre des cours dans ce domaine dès son inscription au chômage, il était en outre prématuré de conclure que le placement du recourant était difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Par ailleurs, on peut sérieusement se demander si ce cours ne relève pas du perfectionnement professionnel général, que le recourant aurait de toute façon effectué s'il n'était pas au chômage; le fait que le recourant s'y soit inscrit à ses propres frais sans être assuré de la réponse de l'autorité compétente tend à le démontrer. Quoi qu'il en soit, même si on peut admettre que des cours de marketing étaient susceptibles d'accroître les chances du recourant de retrouver une place de travail, il n'en demeure pas moins que la solution choisie n'était pas adaptée. D'une part, une mesure de formation vise notamment à diminuer le risque du chômage de longue durée (art. 59 al. 2 let. c LACI). Or, la formation s'étendait sur dix mois, ce qui ne favorisait guère une réintégration professionnelle rapide. D'autre part, les mesures à l'étranger ne sont autorisées qu'à titre exceptionnel, pour des raisons impérieuses, notamment s'il n'existe en Suisse aucune possibilité d'atteindre le but recherché par des moyens appropriés et adéquats (Secrétariat d'Etat à l'économie, Circulaire relative aux mesures du marché du travail, janvier 2006, A20; v. aussi ATF 112 V 397 consid. 1b). Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque, selon le recourant, l'IMD assurait une formation équivalente. Que le coût de ce dernier soit plus élevé ¿ ce qui est soutenu mais non prouvé ¿ importe peu. Le coût d'une formation ne saurait être considéré comme une raison impérieuse.
Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'ORP et le Service de l'emploi ont refusé de financer la formation "CESA Marketing" du recourant. Reste à déterminer quelle est la portée de l'autorisation de participer au cours, accordée par le conseiller ORP.
4. La bonne foi de l'administré dans les assurances reçues de l'administration doit être protégée (voir arrêt PS.2005.0003 du 21 avril 2005); l'administration qui crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, est lié par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (voir Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème édition, Berne 1994, p. 430 et suivantes, réf. citées).
Dans sa réponse du 5 novembre 2007, l'autorité intimée a revu sa position en ce qui concerne le premier module de mai 2007, au motif que le recourant avait obtenu l'aval de son conseiller ORP pour y participer. En préavisant pour la prise en charge par l'assurance-chômage des frais de déplacement et de repas liés à cette première session, le Service de l'emploi a accordé une large portée au principe de la protection de la bonne foi, portée qu'il n'y a pas lieu ici de mettre en cause. Une telle protection ne saurait toutefois s'étendre à la prise en charge des mêmes frais et du financement des deux sessions suivantes. Pour celles-ci en effet, aucune garantie n'avait été accordée, même par le conseiller ORP. En outre, la décision de refus du 6 juin 2007 était alors connue du recourant. Par contre, la bonne foi du recourant devrait être protégée dans le cas où le caisse déciderait de réclamer les indemnités versées pendant les deux semaines de formation des modules 2 et 3. Bien que réparti sur trois semaines durant l'année 2007, ce cours formait un tout; il n'était dès lors pas possible d'exiger son abandon en cours d'exécution, ce d'autant plus que la demande datait de janvier et n'avait pas encore reçu de réponse de l'autorité compétente après quatre mois. Au demeurant, la caisse a payé les indemnités pendant les périodes en question, alors qu'elle connaissait la position négative de l'ORP; en réclamer par la suite le remboursement irait ainsi à l'encontre du principe de la protection de la bonne foi.
5. Vu ce qui précède, la décision attaquée, telle qu'elle a été modifiée le 5 novembre 2007, doit être confirmée.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, telle que modifiée le 5 novembre 2007, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 27 juin 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.