TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 avril 2008
Composition
M. Rémy Balli, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourante
X.________, à ********
Autorité intimée
Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (refus de statuer en matière d'aide au logement)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 26 août 1976, touche une rente AI de 2'006 francs/mois pour elle-même et son enfant. Elle bénéficie de prestations de l'aide sociale depuis le 1er mai 2004 et est suivie, depuis novembre 2005, par le Centre social régional (CSR) de Montreux qui lui a accordé un revenu d'insertion de 1'700 francs plus 700 francs à titre de forfait loyer dès le 1er novembre 2005, soit un total de 2'400 francs. Le CSR a également pris en charge des frais de logement provisoire et diverses factures.
B. En parallèle, l'intéressée a reçu une décision de l'Assurance Invalidité lui octroyant des prestations rétroactives depuis le 1er novembre 2000, soit un montant de 119'096 francs qui a fait l'objet d'une demande de compensation à concurrence de 51'709,50 francs de la part du CSR de Nyon.
Il appert de son relevé de compte du 1er au 31 décembre 2005 ouvert auprès de la Banque Y.________, qu'elle a été créditée par la caisse de compensation AVS-AI de deux montants de respectivement fr. 81'280.60 et fr.8'830.- le 13 décembre 2005 et qu'elle a acquitté, le même jour, une facture de fr. 4'200.- et prélevé deux montants de fr. 20'000 et 62'000.-, le solde au 31 décembre se montant à fr. 101.- au débit.
C. L'intéressée a trouvé un logement fixe dès le 15 décembre 2005 pour un loyer de 1'400 francs charges comprises selon contrat de bail signé le 6 décembre 2005 avec la régie Bernard Nicod, représentante du bailleur. Ce contrat a fait l'objet d'un avenant le 13 juin 2006, non signé par la locataire, dont la teneur est la suivante:
"D'entente entre les deux parties, il est convenu qu'à dater du 1er juin 2006, la locataire s'acquittera seule du loyer mensuel de l'appartement de respectivement Fr. 1'400.00, forfait de chauffage et d'eau chaude inclus.
(…)
Il est précisé que les Services sociaux de la Commune de Montreux annulent tout engagement en matière de paiement des loyers dès lors, que Mme X.________ est financièrement autonome et perçoit des prestations lui permettant de couvrir la totalité des loyers mensuels dus".
D. X.________ a déposé une demande d'aide sociale le 27 juin 2006. Dans le but d'évaluer sa situation, le CSR lui a demandé, par lettre du 3 juillet 2007, de lui remettre divers justificatifs, en particulier le relevé de compte de la gérance confirmant le paiement des loyers depuis le 1er janvier 2006 et des explications détaillées avec justificatifs liées à l'utilisation du rétroactif AI.
La requérante a fourni, sans lettre d'accompagnement, un document manuscrit au terme duquel elle avait emprunté à un tiers, entre juin 2003 et février 2004, la somme de 65'000 francs, dette acquittée le 13 décembre 2005 selon l'attestation signée par la prêteuse.
E. Le 23 août 2006, après une mise en demeure du 12 juillet 2006, X.________ s'est vu notifier une résiliation de bail pour défaut de paiement du loyer avec effet au 30 septembre 2006. Elle a été enjointe de quitter son logement le 11 décembre 2006 par ordonnance du juge de paix des districts de Vevey, Lavaux et Oron du 9 novembre 2006. Sur recours de l'intéressée, cette ordonnance a été confirmée par arrêt du Tribunal cantonal du 4 janvier 2007, lequel a renvoyé la cause à l'autorité pour fixer un nouveau délai de départ.
F. Dans l'intervalle, soit le 3 septembre 2006, elle a reçu la décision relative à l'octroi des prestations complémentaires, soit le versement de fr. 5'506 représentant les prestations complémentaires rétroactives dues pour la période du 1er mars 2005 au 30 juin 2006, lequel a fait l'objet d'une déclaration de compensation de la part du CSR.
G. En date du 8 janvier 2007 X.________ a adressé au Tribunal administratif une lettre manuscrite en allemand accompagnée de divers documents ne permettant pas de déterminer le sens de sa démarche. Sur requête du juge instructeur, l'intéressée à fourni des explications complémentaires par lettre du 12 janvier 2007 toujours manuscrite et rédigée en allemand. Il ressort en substance de ce document que sur le point d'être expulsée de son logement, la recourante demande au CSR de Montreux de lui procurer un logement de remplacement mais qu'elle n'obtient pas de réponse de la part de celui-ci. Le tribunal comprend par là qu'elle conclut à un déni de justice.
Le CSR de Montreux s'est déterminé le 18 janvier 2007 en précisant que faute par l'intéressée d'avoir fourni les documents et explications requis dans son courrier du 3 juillet 2006, il n'avait pu donner suite à sa demande d'aide financière. Il a encore précisé que la Commune de Montreux ne possède aucun logement de secours et qu'il n'est donc pas en mesure de lui proposer un appartement.
Le juge instructeur a prié la recourante de lui indiquer qu'elle était l'objet de sa demande dès lors que le CSR n'avait pas d'appartement à lui attribuer. Il a également requis de celle-ci qu'elle explique pour quel motif elle n'avait pas donné suite à la demande du 3 juillet 2006.
H. Dans l'intervalle, soit le 23 janvier 2007, le CSR de Montreux a refusé d'accorder une aide financière à X.________. Il a précisé ce qui suit:
"En date du 3 juillet 2006, nous vous avons écrit afin de pouvoir compléter votre dossier RI. Vous n'avez répondu que partiellement à notre demande et n'avons jamais pu nous déterminer sur une éventuelle aide financière en votre faveur.
De plus, vous êtes au bénéfice de prestations complémentaires, depuis le 1er mars 2005 et ne pouvez prétendre à une aide financière de notre part. "
I. Selon décisions du 29 janvier 2007 de la caisse cantonale de compensation AVS, X.________ a perçu, pour le mois de décembre 2006, une aide complémentaire fixée 716 francs, augmentée à 731 francs dès le 1er janvier 2007.
J. La recourante s'est déterminée le 30 janvier 2007 en précisant en premier lieu qu'elle n'avait jamais reçu la lettre précitée. Elle semble considérer que le CSR est responsable de la résiliation du bail à loyer, faute par lui d'avoir soit acquitter le loyer dû, soit verser une aide financière à l'intéressée. Elle conteste également que le CSR ne dispose pas d'appartements de secours.
K. Les parties se sont encore déterminées les 7 février 2007 pour le CSR et 17 février pour la recourante.
Considérant en droit
1. On constate en préambule que l'objet du litige, respectivement les conclusions de la recourante ne sont pas clairement définis.
a) Il semble que la recourante requiert de l'autorité intimée qu'elle lui fournisse un logement, dès lors qu'elle considère que la perte de celui-ci est due à une faute de l'autorité qui ne lui aurait pas alloué d'aide financière en juin 2006, date à laquelle elle s'est trouvée dans l'impossibilité financière d'acquitter son loyer, voire qui aurait dû acquitter elle-même le loyer. Considérant que le CSR est responsable de la résiliation de son bail et de la perte consécutive de son logement, elle en déduit, à priori, un droit à réparation sous la forme de l'obtention d'un nouveau logement.
b) La recourante semble également reprocher à l'autorité intimée de n'avoir pas donné suite à sa requête de logement, ce qui constituerait un grief de déni de justice.
2. La conclusion tendant à l'obtention d'un logement peut être comprise comme une conclusion tendant à faire constater une éventuelle responsabilité de l’Etat, de la commune ou de l'institution d'assurance.
En vertu de l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public connaît en dernière instance de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales, lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. D’office, toute autorité saisie d’un recours administratif vérifie sa compétence et transmet à l’autorité compétente les causes qui lui échappent (art. 6 al. 1 LJPA). Les actions fondées sur la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents (LRC; RSV 170.11) ressortissent aux tribunaux ordinaires (art. 14 LRC).
La Cour de droit administratif et public n’est dès lors pas compétente pour statuer sur la question d’une éventuelle responsabilité de l’Etat ou de ses agents. La conclusion de la recourante est irrecevable sur ce point. Au demeurant, il n’appartient pas à la Cour de transmettre le dossier de la cause à l’autorité désignée pour connaître des actions en responsabilité intentées contre l’Etat. L’art. 6 LJPA a pour seule fonction d'instituer une règle de conflit entre les différentes autorités qui peuvent être amenées à traiter du contentieux administratif (BGC, septembre 1988, p. 1965). Pour le surplus, une action en responsabilité ne peut tendre qu'à l'octroi de dommages-intérêts sous forme d'une indemnité financière. A cet égard, on relève que même si la gestion du dossier par le CSR pourrait paraître lacunaire, il appartiendrait à la recourante de le démontrer devant le tribunal compétent, de même que d'établir son dommage financier.
3. Il convient maintenant d’examiner le grief de déni de justice.
a) Lorsqu’une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative (art. 30 LJPA). Le refus de statuer au sens de l’art. 30 al. 1 LJPA peut faire l’objet d’un recours en tout temps (art. 31 al. 1, 2ème phrase, LJPA).
b) Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative (ATF 111 II 281 consid. 2; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 259), impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 52 consid. 4a et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 88 B I p. 550). Ce principe n'est cependant pas absolu, sa portée étant restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 195 consid. 2; 121 V 210 consid. 6c et les références citées; arrêt TA PS.2003.0109 du 17 mars 2004; Pierre Moor, op. cit., p. 260). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et les faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 117 Ib 450, spéc. p. 460-461; ATF 117 V 264 consid. 3b; arrêt PS.2003.0109 précité). Au regard de ce principe, on peut admettre, mais à de strictes conditions - soit lorsqu'une décision au fond ne peut pas être prise au vu du dossier constitué et que les faits ne peuvent pas être élucidés sans difficultés et sans complications spéciales - qu'une autorité n'entre pas en matière sur la demande de l'administré lorsqu'il refuse ou omet de coopérer (Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, no 220 ss, p. 180; ATF 108 V 229 ss).
c) En l’espèce, si la recourante fait grief à l'autorité intimée de ne s'être pas prononcé sur sa demande de logement, son grief doit être écarté. Sur la base des éléments en possession du tribunal, il apparaît en effet qu'aucune demande en ce sens n'a été adressée à l'autorité intimée avant le dépôt du recours. On relève par ailleurs que celle-ci a répondu en cours d'instruction, soit le 23 janvier 2007, qu'elle ne disposait pas de logement pouvant être attribué à la recourante. Il suit de là que le recours en déni de justice est devenu sans objet. On relève encore qu'aucune loi n'octroie aux personnes en difficulté le droit à obtenir un logement, de même qu'aucune loi n'impose aux cantons de conserver des logements dits de secours. Partant, la réponse attendue par la recourante n'aurait pas été une décision sujette à recours.
4. Le recours apparaît ainsi mal fondé en tant qu’il est dirigé contre l’absence de décision sur la demande de logement et irrecevable en tant qu'il tend à faire constater la responsabilité de l'Etat.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II. L'arrêt est rendu sans frais.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 avril 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.