CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 novembre 2003
sur le recours interjeté par X.________, à ********,
contre
la décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 22 avril 2003 (calcul des avances).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean-Pierre Tabin et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a requis l'intervention du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après : BRAPA), qui lui a alloué ses prestations dès 1992. En 2001, elle a travaillé jusqu'en novembre en qualité de brocanteur indépendant, réalisant un gain annuel de 16'241 fr. qu'elle a communiqué au BRAPA le 27 février 2002 en annexe à une formule intitulée "Révision 2002". Par décision du 3 juin 2002, cette autorité a fixé à 559 fr.35 par mois le montant des avances à verser chaque mois à compter du 1er février 2002, eu égard à un revenu mensuel moyen de 1'353 fr. (16'241 : 12), censé correspondre au revenu du mois de janvier 2002. Cette avance de 559 fr.35 a été versée à l'intéressée de février à décembre 2002.
Le 3 avril 2003, X.________ a déposé une formule de "Révision 2003" et indiqué alors au BRAPA qu'elle avait travaillé en 2002 en qualité d'institutrice-remplaçante, en lui communiquant les revenus irréguliers qu'elle avait réalisés jusqu'en mars 2003.
B. Par décision du 15 avril 2003, le BRAPA a modifié sa décision d'octroi pour la période de février 2002 à avril 2003, en tenant compte du revenu réalisé durant chacun de ces mois; il a ainsi réduit ou supprimé ses avances pour les mois où le revenu déterminant de l'intéressée approchait ou atteignait la limite qui lui était applicable. Cette décision a été communiquée par lettre du 22 avril 2003 à l'intéressée. Par une seconde lettre datée du même jour, le BRAPA a réclamé à celle-ci la restitution d'un montant de 3'583 fr.60, correspondant à l'addition des avances ou parts d'avances versées en trop durant la période susmentionnée. Ces deux correspondances comportaient l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif.
C. X.________ a déposé un recours le 6 mai 2003. Elle a conclu principalement à ce que son revenu ne soit pas pris en considération mois par mois, mais selon sa moyenne mensuelle. Subsidiairement, elle a conclu à ce que le calcul du revenu afférent à certains mois soit corrigé pour tenir compte du chevauchement de certains relevés de salaires sur deux mois ainsi que des parts desdits salaires aux vacances et au 13ème salaire.
Dans sa réponse du 5 juin 2003, le BRAPA a conclu au rejet du recours au motif qu'un calcul des avances en fonction du revenu de chaque mois était conforme à la jurisprudence.
Considérant en droit:
1. Après avoir alloué les avances sur pensions par décision du 3 juin 2002, l'autorité intimée a révoqué celle-ci par le prononcé entrepris. Elle en avait la faculté au titre d'une révision, dès lors qu'elle avait statué dans l'ignorance d'une prise d'emploi par la recourante, que celle-ci ne lui avait pas communiquée immédiatement (TA, arrêt du 11 janvier 1993 dans la cause PS 1998/0143). Elle était également fondée à réclamer à la recourante la restitution d'un indu en vertu des art. 21 al. 3 RPAS ("les avances peuvent être refusées ou supprimées et le remboursement des montants indûment touchés exigé, si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles") et 26 al. 1er LPAS ("le Département réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment") ainsi que l'a admis la jurisprudence (TA, arrêt du 15 février 1996 dans la cause PS 1994/0342).
2. L'article 18 LPAS prévoit que des avances peuvent être allouées aux personnes qui n'ont pas obtenu le paiement de pensions alimentaires. Il faut toutefois, selon l'art. 20b LPAS que le "revenu mensuel global net" du requérant ne dépasse pas certaines limites. L'art. 20e RPAS indique que "le montant des avances allouées représente la différence entre les limites maximums de revenu (...) et le revenu mensuel net global du requérant".
Le Tribunal administratif a tenu pour admissible la pratique du BRAPA consistant à fixer le montant de l'avance en fonction du revenu réalisé le mois précédent (TA, arrêt du 21 février 1996, dans la cause PS 1995/0128). Dans le cas particulier d'un revenu réalisé en majeure partie durant quatre mois, il a considéré qu'il n'y avait pas à convertir le revenu annuel en revenu mensuel moyen : il fallait plutôt en présence de revenus irréguliers déterminer chaque mois le gain de l'intéressé (Tribunal administratif, arrêt du 14 septembre 2000 dans la cause PS 2000/0089). Sans autre motivation, cette détermination mois par mois est devenue une règle jurisprudentielle (cf. les arrêts du Tribunal administratif dans les causes PS 2000/0070, PS 2001/0060 et PS 2001/0168).
Dans le cas des indépendants en revanche, le Tribunal administratif a considéré que le calcul d'un revenu mensuel moyen s'imposait, puisque leur comptabilité n'est pas immédiatement disponible : il incombe ainsi au BRAPA de rendre un premier prononcé provisoire en supputant ce que sera le revenu de l'activité lucrative indépendante, puis un second, définitif celui-ci, en fonction du revenu effectif de l'année écoulée (TA, arrêt du 13 mars 2002 dans la cause PS 2001/0136).
3. En l'espèce, la recourante se place en contradiction avec la jurisprudence susmentionnée lorsqu'elle conclut à ce que ses salaires irréguliers soient convertis en un revenu mensuel moyen. Pour en obtenir un revirement, elle ne peut s'appuyer sur aucune norme : si l'art. 20b LPAS n'exclut certes pas que le "revenu mensuel global net" déterminant le droit aux avances soit un revenu moyen, il ne l'impose pas. On ne saurait affirmer non plus que le calcul d'un gain moyen favorise l'octroi d'avances : en l'occurrence, s'il est possible que la répartition sur l'année 2002 des revenus irréguliers de la recourante lui fasse perdre certaines avances mensuelles qu'un calcul de revenu moyen lui aurait fait obtenir, la situation inverse aurait pu se présenter, dans laquelle ce calcul aurait exclu tout droit aux avances, nonobstant la faiblesse du revenu afférent à certains mois particuliers.
Il faut cependant admettre qu'une détermination mois par mois du revenu effectif n'est guère compatible avec le but même des avances sur pensions. Destinées à corriger une "situation économique difficile" au sens de l'art. 20b al. 1er LPAS, elles ne constituent pas un secours ponctuel que l'intéressé ne solliciterait que pour satisfaire un besoin particulier comme en matière d'aide sociale; il s'agit plutôt de rehausser le revenu d'un créancier de pension alimentaire aussi longtemps qu'elle n'est pas versée. L'amélioration globale de la situation financière qui est ainsi visée ne peut guère être atteinte en prenant en considération mois par mois un revenu irrégulier : celui qui l'obtient est en effet amené à ne pas l'affecter mois par mois à son entretien, mais à le répartir en effectuant une compensation sur une plus longue période, celle-ci étant seule représentative de son éventuelle "situation économique difficile". Il s'avère donc davantage conforme au but de l'institution de rechercher quel est le revenu mensuel moyen plutôt que de n'allouer des avances qu'au hasard de variations mensuelles. Rien ne justifie au surplus de ne pas appliquer au travailleur dépendant le mode de calcul adopté pour les indépendants. Il y a dès lors lieu de modifier la jurisprudence dans ce sens, ce qui conduit en l'espèce à annuler la décision attaquée et à renvoyer la cause au BRAPA pour effectuer un nouveau calcul. Certes, cela contraindra-t-il le BRAPA à statuer, comme pour les indépendants, en deux temps, l'un provisoire en supputant le revenu du requérant, l'autre définitif en effectuant après coup la moyenne mensuelle d'un revenu réalisé sur une année, voire dans certains cas sur une période plus courte; mais cela lui évitera également de procéder chaque mois à la détermination du droit à des avances.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 22 avril 2003 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau au sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/np/Lausanne, le 4 novembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint