CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 novembre 2003
sur le recours interjeté par A. A.________, domicilié de son vivant ********, à Z.________
contre
la décision du Département de l'économie, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 31 mars 2003 (suspension du droit aux indemnités de chômage)
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
Vu les faits suivants:
A. A. A.________ a sollicité l'allocation d'indemnités de chômage au 1er novembre 2001. Dès cette date, il a fait contrôler son inactivité professionnelle auprès de l'Office régional de placement de l'Ouest-lausannois (ORPOL). Auparavant, il avait bénéficié de deux délais-cadre d'indemnisation.
Par décision du 17 juin 2002, l'ORPOL a assigné l'intéressé à suivre un programme d'emploi temporaire auprès de la Fondation X.________, Y.________, Programme de réinsertion professionnelle (ci-après : Y.________) à Lausanne pour un taux d'occupation à 100 % dès le 12 juin 2002.
Y.________ a informé l'intéressé par correspondance du 17 juin 2002, avec une copie à l'attention de l'ORPOL, qu'après avoir commencé son programme de réinsertion professionnelle le 12 juin 2002, il n'avait plus donné de nouvelles depuis le 14 juin suivant, qu'il devait en conséquence se manifester sans délai et, le cas échéant, faire parvenir dans les plus brefs délais un certificat médical justifiant cette absence, qu'en effet, les conditions de participation qu'il avait acceptées en signant le bulletin ad hoc stipulaient que toute absence de plus de trois jours devait être justifiée par un certificat médical couvrant l'ensemble de la période de maladie et qu'à défaut de justificatif, les jours non couverts seraient considérés comme absence non justifiée et de ce fait non indemnisés. Y.________ s'est à nouveau adressée à A. A.________ par pli du 24 juin 2002, avec copie à l'attention de l'ORPOL. Il lui était signifié que le courrier précité du 17 juin était resté sans réponse, que le but de cette institution était de mettre en place, en accord avec le participant, un bilan personnel et professionnel afin de définir et développer un maximum de moyens pour lui permettre de retrouver sa place dans le monde du travail et qu'en tenant compte de ces éléments et en accord avec sa conseillère de l'ORPOL, un entretien tripartite lui était proposé le 26 juin 2002 afin de définir la suite à donner à cette mesure.
L'intéressé a adressé plusieurs certificats médicaux à l'ORPOL dont notamment celui établi par le Dr. C.________ le 27 juin 2002. Il ressortait de ce document établi à l'attention de Y.________ que le praticien précité connaissait parfaitement la problématique difficile de chômage de l'intéressé, que la consultation qui avait eu lieu le 27 juin 2002 en urgence montrait qu'il était parfaitement apte à exercer un emploi qui lui convenait dès qu'il le trouverait, qu'il n'y avait pas lieu de préconiser un arrêt de travail, que si l'intéressé ne s'était pas présenté à Y.________, il l'avait fait en toute connaissance de cause et sans intention malveillante, qu'il s'était en effet rendu compte que dans le stress de ses recherches, il avait signé un rapport d'entretien et la participation à un programme de réinsertion dont il n'avait pas besoin et qu'il pensait en toute bonne foi se présenter à une nouvelle place de travail. Le Dr. C.________ a en conséquence prié l'institution précitée de résilier le contrat passé avec l'intéressé.
L'ORPOL a rendu le 1er juillet 2002 une nouvelle décision concernant A. A.________ relative au programme d'emploi temporaire, décision remplaçant celle du 17 juin 2002 et l'assignant à suivre cette mesure du 12 juin au 11 décembre 2002 auprès de Y.________ pour un taux d'occupation à 100 %. Cette décision, comme la précédente, mentionnait en outre qu'elle était une instruction de l'ORP donnée à l'assuré et qu'en cas d'inobservation, il pouvait se voir suspendu dans son droit à l'indemnité de chômage.
Y.________ s'est à nouveau adressée à l'intéressé le 2 juillet 2002. Cette institution prenait acte du fait qu'il était apte à travailler à 100 % dès le 1er juillet, qu'il aurait donc dû réintégrer Y.________ à cette date, que l'ORPOL avait émis une décision le 1er juillet 2002 pour un emploi temporaire subventionné (ETS) du 12 juin au 11 décembre 2002, qu'une telle mesure avait pour but d'aider les intéressés à retrouver leur place dans le marché de l'emploi, qu'un tel projet ne pouvait être mené à bien que pour autant que le participant s'investisse, que conformément aux souhaits de l'intéressé, la possibilité d'un stage dans une autre institution avait été émise, avec cas échéant la possibilité de modifier l'emploi temporaire subventionné, mais que pour pouvoir réaliser cet objectif, la présence de l'intéressé à Y.________ était indispensable. Un délai au 4 juillet 2002 à 8 heures a donc été imparti à A. A.________ pour reprendre son emploi à défaut de quoi il serait considéré comme ayant abandonné son poste.
L'intéressé n'ayant pas donné suite à cette injonction, Y.________ l'a avisé par pli du 4 juillet 2002, avec copie à l'attention de l'ORPOL, qu'en accord avec cet office, il était exclu avec effet immédiat du programme pour abandon de poste.
Par pli du 12 juillet 2002, l'ORPOL a rappelé à l'intéressé que les éléments précités pouvaient constituer une faute vis-à-vis de l'assurance-chômage et conduire à une suspension dans son droit aux indemnités. Il l'a en conséquence invité à exposer son point de vue dans un délai au 24 juillet 2002. A. A.________ a écrit le 15 juillet 2002, en réponse à une précédente correspondance du 9 juillet 2002, qu'il y avait eu un malentendu, qu'il avait en effet cru que son activité de chauffeur-livreur auprès de Y.________ constituait une vraie place de travail qui le dispensait désormais de poursuivre ses recherches d'emplois, qu'ayant réalisé sa méprise, il s'était présenté à l'ORPOL le 17 juin et avait indiqué qu'il renonçait à suivre le programme auprès de Y.________ et reprenait immédiatement ses recherches de travail et que sa conseillère avait exprimé sa satisfaction.
A. A.________ a encore exposé le 27 juillet 2002 que c'était lui-même et non sa conseillère qui avait cherché et trouvé cette place auprès de Y.________, qu'il était donc faux d'indiquer qu'il avait été sommé de participer à ce programme, que, comme son médecin l'avait expliqué, il avait dans le stress de ses recherches de travail signé un rapport d'entretien pour la participation à un programme de réinsertion dont il n'avait pas besoin et que ce même médecin avait invité le responsable de l'emploi temporaire à y mettre un terme.
B. Par décision du 14 août 2002, l'ORPOL a suspendu l'intéressé dans son droit à l'indemnité pendant 16 jours à compter du 14 juin 2002 aux motifs qu'un assuré qui demandait expressément à être placé devait se conformer aux instructions de l'ORP comme la loi l'exigeait et qu'en refusant de participer à la mesure qui lui avait été assignée, soit l'emploi temporaire subventionné auprès de Y.________, il n'avait pas respecté les instructions de l'ORP et avait diminué notablement sa possibilité d'acquérir de nouvelles connaissances à faire valoir auprès d'employeurs potentiels.
L'intéressé a recouru le 12 septembre 2002 auprès du Service de l'emploi, 1ère instance de recours en matière de chômage, contre la décision de l'ORPOL du 14 août 2002. Il a confirmé ce recours le 26 septembre 2002 en faisant notamment valoir qu'il avait proposé le 9 juin 2002 à sa conseillère ORP de travailler en tant que chauffeur-livreur auprès de Y.________, qu'il avait eu le lendemain un entretien avec le responsable de cette organisation, à la suite duquel son entrée en service avait été fixée au 12 juin, qu'à cette époque, il croyait qu'il s'agissait d'un emploi de durée indéterminée, qu'il s'était donc rendu chez Y.________ le 12 juin 2002, qu'aucun travail ne lui avait été proposé à l'exception d'une visite des locaux comme il l'avait déjà effectuée le 10 juin, que le lendemain on lui avait demandé d'établir son curriculum vitae sur ordinateur et de charger un poids lourd durant l'après-midi et qu'il avait alors rendu le responsable attentif au fait qu'il avait été engagé comme chauffeur-livreur et que son objectif était d'effectuer ce travail. Il a encore indiqué que c'est à ce moment-là qu'il avait réalisé qu'il n'était pas partie à un contrat de travail de durée indéterminée mais à un emploi temporaire subventionné, qu'il s'était aussi aperçu que rien n'était défini quant à une occupation en tant que chauffeur-livreur, qu'aucune garantie n'avait pu lui être donnée qu'il pourrait effectivement occuper cette fonction, qu'il avait ainsi décider de ne plus retourner à son poste et que de surcroît Y.________ ne disposait d'aucune camionnette. Il a donc précisé que cet ETS n'améliorait en rien son aptitude au placement ni ses compétences professionnelles. Il a donc conclu à l'annulation de la décision litigieuse.
Cette procédure de recours a encore entraîné un échange de correspondances entre l'intéressé, la caisse de chômage et l'ORPOL.
C. Par décision du 31 mars 2003, le Service de l'emploi a rejeté le recours de A. A.________ et confirmé la décision de l'ORPOL. Il y a rappelé les faits essentiels de la cause et les dispositions légales applicables. Il a pour le surplus retenu en bref qu'en refusant de suivre la mesure d'ETS, l'intéressé avait violé son obligation légale de réduire ou d'abréger le dommage pris en charge par l'assurance-chômage, qu'aucun élément ne permettait d'affirmer que cet emploi pouvait se révéler une mesure inadéquate ou un emploi non convenable et qu'il semblait évident que cette mesure aurait été bénéfique pour l'intéressé car cette expérience professionnelle aurait certainement pu améliorer son aptitude au placement. Le détail de cette argumentation sera pour le surplus repris dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.
D. C'est contre cette décision que A. A.________ a recouru auprès du tribunal de céans par acte du 26 avril 2003. Il y a tout d'abord repris les explications présentées durant la procédure de recours devant le Service de l'emploi. Il a aussi relevé qu'après avoir quitté l'ETS litigieux, le responsable de Y.________ avait déclaré qu'il était malade, dépressif et nerveux et qu'il devait suivre cette mesure car il y avait des psychologues qui pouvaient lui venir en aide, qu'il avait contesté ces allégations et s'était rendu chez son médecin qui avait certifié qu'il était apte au placement à 100%, que s'il avait bénéficié de trois délais-cadre d'indemnisation c'était bien parce qu'il avait travaillé et qu'il pensait qu'on l'avait assigné à Y.________ dans le seul but de contrôler son aptitude au placement et de tenter de le faire passer pour une personne malade qui avait besoin d'un suivi psychologique. Il a donc conclu à l'annulation de la décision litigieuse.
E. Dans ses déterminations du 16 mai 2003, le Service de l'emploi a précisé que le recourant ne démontrait pas en quoi l'emploi temporaire subventionné assigné n'améliorait pas son aptitude au placement, dans la mesure où il recherchait du travail comme chauffeur-livreur et qu'il était impossible d'arriver à une telle conclusion après seulement deux jours de travail. Il a donc conclu au rejet du recours.
Le recourant n'a pas déposé d'observations complémentaires dans le délai imparti à cet effet.
F. A la suite d'une intervention du juge instructeur du tribunal du 18 septembre 2003, l'Office d'Etat civil de l'arrondissement de Lausanne a transmis un extrait du Registre des décès du 26 septembre 2003 précisant que le corps de A. A.________ avait été découvert à Lausanne le 18 juillet 2003.
Par pli du 2 octobre 2003, B. A.________, frère du recourant, a répondu au juge instructeur du tribunal que la mère de ce dernier avait décidé d'accepter sa succession et que la succession de feu le recourant maintenait le recours objet de la présente procédure.
Par avis du 9 octobre 2003, le juge instructeur du tribunal a ainsi notamment précisé que l'arrêt à intervenir serait transmis à la succession du recourant par l'intermédiaire de B. A.________.
G. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L'art. 1 al. 1 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI) rappelle que les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) s'applique à l'assurance-chômage obligatoire et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la présente loi déroge expressément à la LPGA.
Déposé dans le délai et les formes des art. 60 et 61 LPGA, le recours est recevable.
2. Le recours a en l'espèce été interjeté le 26 avril 2003 par A. A.________ contre une décision du Service de l'emploi du 31 mars de la même année. Conformément aux indications présentées sous lettre F de l'état de faits ci-dessus, le recourant est décédé en cours de procédure de recours. L'art. 61 LPGA, applicable en raison du renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI précise que la procédure devant le Tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal. Dans la mesure où le canton de Vaud n'a pas encore adapté sa législation à la LPGA dans le délai dans cinq ans prévu à cet effet, le Tribunal administratif demeure compétent (art. 82 al. 2 LPGA). La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) ne contient aucune disposition sur le décès d'une partie en cours de procédure. Les héritiers de A. A.________, soit en l'occurrence sa mère, a accepté la succession et déclaré maintenir le recours déposé par son fils (voir sur ce point la correspondance de B. A.________ du 2 octobre 2003). La présente procédure revêt donc un intérêt pour la succession du recourant puisqu'en cas d'admission du pourvoi, la mesure de suspension litigieuse pourrait être annulée et un droit à 16 jours d'indemnisation pourrait être reconnu au recourant.
3. La LACI dans sa teneur en vigueur au moment où la décision litigieuse a été rendue prévoyait à son art. 17 al. 1 que l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'Office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger, qu'il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment et qu'il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
L'alinéa 3 de l'art. 17 précité indiquait que l'assuré est tenu d'accepter le travail convenable qui lui est proposé et qu'il a l'obligation, lorsque l'Office du travail le lui enjoint, de suivre des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel qui améliorent son aptitude au placement (lettre a), de participer à des entretiens d'orientation ou à des réunions d'information (lettre b) et de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable (lettre c).
Selon l'art. 72 LACI, abrogé depuis le 1er juillet 2003, l'assurance encourageait l'emploi temporaire des assurés dans le cadre de programmes organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif, destinés à procurer un emploi à l'assuré ou à faciliter sa réinsertion, que ces programmes ne devaient toutefois pas faire concurrence à l'économie privée (al. 1) et que l'assurance-chômage pouvait encourager l'emploi temporaire des assurés dans le cadre de stages professionnels effectués en entreprise ou dans une administration (al. 2).
Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de rappeler que la participation à un ETS, soit à un stage ayant pour but de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle du chômeur par l'acquisition d'expériences et de contacts avec la profession ou une activité proche de celle-ci, s'imposait à l'assuré, sous peine de sanction, tout comme la prise d'un emploi convenable, à moins que l'emploi proposé ne puisse être qualifié de convenable (arrêt TA PS 2002/0163 du 23 mai 2003 et les références).
Il y a encore lieu de souligner que l'art. 17 al. 3 lettre a) LACI dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003 prévoit expressément que l'assuré a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. L'art. 30 al. 1 lettre d LACI, consacré à la suspension du droit à l'indemnité de l'assuré, précise de plus, dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003, que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle de chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure du marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but.
Comme l'autorité intimée le rappelle de façon pertinente dans la décision attaquée, l'assignation à un emploi temporaire au sens de l'art. 72 al. 1 LACI est régie, par analogie, par les critères définissant le travail convenable selon l'art. 16 al. 2 lettre c) LACI.
4. En l'espèce, A. A.________ a été suspendu pour une durée de 16 jours dans son droit à l'indemnité pour avoir abandonné un ETS, après deux jours, mesure à laquelle il avait été assigné par l'ORPOL. Le Service de l'emploi rappelle, en conformité avec les principes légaux applicables, dans la décision attaquée qu'en agissant de la sorte le recourant a violé son obligation légale de réduire ou d'abréger le dommage pris en charge par l'assurance-chômage, ce qui est en l'espèce d'autant plus vrai que c'est le recourant lui-même qui avait demandé à participer à cette mesure. Il est aussi exact que le fait d'accepter une mesure active afin d'améliorer son aptitude au placement fait partie de ce que l'on peut exiger d'un assuré qui fait valoir des prestations d'assurance et qui n'a pas de travail, comme c'était le cas du recourant depuis le mois de novembre 2001. La mesure à laquelle A. A.________ a refusé de se soumettre apparaissait d'autant plus justifiée qu'elle devait permettre, comme le relève le Service de l'emploi, de mettre en place un projet "sur mesure" d'entente avec lui et qu'elle aurait certainement pu améliorer son aptitude au placement puisqu'elle lui aurait permis de bénéficier d'une nouvelle expérience professionnelle pouvant intéresser un employeur potentiel et rendre plus crédible ses offres d'emplois diversifiées.
Pour le surplus, A. A.________ n'a fourni aucun élément probant permettant de démontrer que l'ETS litigieux n'était pas une mesure adéquate ou un emploi convenable. Pour éviter les répétitions inutiles, le tribunal de céans renvoie donc sur cette question aux explications détaillées et convaincantes présentées par le Service de l'emploi. De plus, on voit mal comment le recourant aurait pu arriver à une telle conclusion en n'ayant participé que durant deux jours à l'ETS auprès de Y.________. Enfin, son médecin traitant avait attesté sans discussion possible qu'il était parfaitement apte à exercer un emploi (voir sur ce point le certificat du Dr. C.________ du 27 juin 2002).
C'est également avec raison que le Service de l'emploi a retenu que la faute de A. A.________ était de gravité moyenne et qu'elle justifiait une suspension de 16 jours dans son droit à l'indemnité, suspension correspondant au minimum prévu dans ce genre de circonstances. Le Tribunal administratif a du reste déjà confirmé une telle sanction dans une hypothèse tout à fait similaire (arrêt TA PS 2002/0163 précité).
5. Il ressort des considérants qui précèdent que la décision litigieuse est bien fondée. Elle doit donc être confirmée, le recours étant rejeté. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 31 mars 2003 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 4 novembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.