CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 mars 2003
sur le recours interjeté par X.________, ********
contre
la décision rendue le 21 novembre 2002 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (aide sociale; domicile; restitution de l'indu).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. A compter du mois d'août 1998, X.________ a obtenu du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du canton de Vaud (ci-après: BRAPA) le paiement d'avances mensuelles pour l'entretien de ses deux filles, nées en 1984 et 1990, à défaut pour le père de celles-ci de s'être acquitté des contributions d'entretien mises à sa charge par jugement rendu le 4 septembre 1997 par le Tribunal cantonal du Valais. Le paiement des prestations s'est poursuivi, moyennant l'engagement par l'intéressée - notamment pris en apposant sa signature sur trois documents datés des 5 août 1999, 25 mai 1999 et 30 janvier 2002 - de communiquer à l'autorité tout changement de sa situation personnelle et financière et de l'informer à l'avance de tout changement de domicile.
B. Prenant en compte les revenus mensuels de X.________, le BRAPA a, par décision du 25 mars 2002, réduit le montant des prestations auxquelles l'intéressée pouvait prétendre à compter du mois de décembre 2001 et lui a réclamé la restitution de fr. 1'474.25 perçus en trop à raison de fr. 367.25 pour décembre 2001 et de fr. 369 pour janvier, février et mars 2002; cette décision arrêta un plan de remboursement par une retenue de fr. 100.- sur les prestations à verser dès avril 2002 jusqu'au 31 mai 2003 et de fr. 74.25 en juin 2003. Par décision du 10 avril 2002, le BRAPA a à nouveau réduit le montant des prestations à compter du 1er décembre 2001, concluant en ces termes: "Dès lors, nous retiendrons en juillet 2003, à la suite des déductions d'ores et déjà introduites, le montant de fr. 20.- touché en trop en avril 2002". Enfin, toujours pour tenir compte des revenus réalisés par la bénéficiaire, le BRAPA augmenta, par décision du 11 juin 2002, le montant de ses prestations mensuelles à compter du 1er août 2002, précisant que serait déduit, comme convenu (c'est-à-dire en vertu de la décision du 25 mars 2002 précitée), un montant de fr. 100.- sur cette avance.
Ces trois décisions, notifiées avec la mention de la voie et du délai de recours, n'ont fait l'objet d'aucune contestation.
C. Informé du fait que X.________ avait quitté le canton de Vaud au 30 juin 2002 pour s'établir dans le canton de Fribourg, le BRAPA lui notifia, le 21 novembre 2002, une décision l'informant de l'arrêt immédiat de toute intervention en sa faveur; l'autorité a conclu en ces termes :
" (...) vous avez touché à tort nos avances de juillet à novembre 2002, soit 5 fois fr. 212.15. A ce montant s'ajoutent les fr. 694.25 non encore remboursés, selon nos décisions des 25 mars et 10 avril 2002. Nous vous serions dès lors reconnaissants de nous faire une proposition en vue de la restitution de fr. 1'756.75. (...)."
D. Par acte du 12 décembre 2002, X.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif. Admettant avoir quitté le canton de Vaud au 1er juillet 2002, elle fit valoir que sa situation financière difficile ne lui permettait pas de rembourser la somme réclamée, précisant qu'elle n'avait pas volontairement omis d'informer l'autorité de son déménagement mais avait en toute bonne foi considéré qu'il n'y avait pas lieu de le faire dès lors qu'elle résidait toujours en Suisse.
Par réponse au recours du 23 janvier 2003, l'autorité intimée a conclu à la confirmation de la décision entreprise.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'article 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Selon l'art. 16 al. 1er LPAS, l'aide sociale "s'étend aux personnes séjournant sur le territoire vaudois". On en déduit que le droit à l'aide, notamment lorsque celle-ci consiste en avances sur pensions alimentaires impayées au sens des art. 20 ss LPAS, prend fin lorsque le bénéficiaire quitte le canton. L'intéressé perd alors son domicile d'assistance au sens de l'art. 9 al. 1er de la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1). Tel est le cas lorsqu'il quitte le territoire du canton avec ses bagages sans garder de logement, même s'il a l'intention de revenir ultérieurement (Thomet, Commentaire concernant la LAS, 1994, n. 146, p. 100; Tribunal administratif, arrêts PS 1999/144 du 11 février 2000, PS 2001/019 du 7 décembre 2001).
En l'espèce, la recourante ne conteste pas avoir quitté le canton de Vaud pour celui de Fribourg à compter du 1er juillet 2001, de sorte que le droit aux prestations du BRAPA lui a à juste titre été dénié à compter de cette date. Les avances sur pension perçues de juillet à novembre 2002 à raison de cinq fois fr. 212.50 l'ont donc été indûment, ce dont l'intéressée ne disconvient au demeurant pas.
3. a) A teneur de l'art. 21 al. 3 du règlement d'application de la LPAS (RPAS), les avances accordées sur les pensions alimentaires peuvent être supprimées et le remboursement des montants indûment touchés exigé si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles. Cette disposition doit être rapprochée de l'art. 22 al. 1er RPAS, selon lequel les décisions concernant les avances sont prises jusqu'à changement de la situation financière ou personnelle du bénéficiaire. En pareil cas, l'administration peut reconsidérer, respectivement doit procéder à la révision d'une décision rentrée en force. Dans le domaine particulier du droit des assurances sociales, on considère que l'administration est tenue de procéder à la révision - au sens strict ou procédural du terme - d'une décision entrée en force en cas de découverte de faits ou de moyens de preuve nouveaux; sont seuls pertinents les faits qui, existant déjà au moment de la première décision, étaient inconnus ou non prouvés et n'auraient pu l'être, même en prêtant une attention suffisante, jusqu'au stade de la procédure où des allégués de fait étaient encore possibles. A défaut de réalisation des conditions de la révision au sens strict, l'autorité peut procéder à la reconsidération d'une décision passée en force à la double condition que celle-ci se révèle sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 117 V 12, 110 V 141; Tribunal administratif, arrêts PS 1994/423 du, PS 1996/058 du, PS 1998/143 du 11 janvier 1999, PS 2000/070 du 17 janvier 2002, et les références; Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.4.4 ss, en partic. ch. 2.4.5.2).
En cas de contestation, l'art. 26 LPAS, dans son ancienne teneur, ne permettait à l'Etat que de pouvoir intenter une action en remboursement contre la personne aidée ou ses héritiers afin de faire reconnaître l'exigibilité de la créance et fixer le montant des versements du débiteur par le juge civil. En adoptant, le 1er juillet 1997, l'art. 26 nouveau LPAS, qui fonde désormais l'autorité à rendre directement une décision de remboursement de l'aide sociale, le législateur a précisé pour la première fois dans la loi que tel était également le cas pour les prestations indûment perçues. Cette disposition constitue ainsi la base légale permettant aux autorités chargées de l'application de la LPAS - laquelle régit l'aide sociale mais également les avances sur pensions alimentaires - de rendre une décision exigeant du bénéficiaire de l'aide la restitution des montants indûment perçus et d'en arrêter la quotité.
b) En l'espèce, pour avoir omis d'aviser l'autorité de son changement de domicile, la recourante a contrevenu à une obligation qu'elle ne pouvait ignorer, ne fut-ce qu'à teneur des documents soumis à plusieurs reprises à sa signature. Qu'elle ait tenté de le dissimuler ou l'ait seulement tu - de bonne foi, comme elle le soutient n'a aucune incidence sur le caractère important de ce fait, qui eût justifié l'interruption immédiate des prestations. La décision d'octroi de celles-ci, dont la somme s'avère non négligeable, se trouvait dès lors manifestement erronée de sorte que l'autorité intimée était fondée à la reconsidérer pour réclamer le remboursement des prestations indûment touchées.
c) Ne pouvaient cependant faire l'objet d'une demande de remboursement que les prestations perçues de juillet à novembre 2002, et non plus le solde des prestations réclamées en vertu de décisions en restitution précédemment rendues et entrées en force. Si l'on peut comprendre que l'autorité intimée a entendu dresser le récapitulatif des montants à rembourser par l'intéressée, dont le dossier devait être définitivement clos à la suite de son départ du canton, elle a omis qu'une décision déjà entrée en force - telles celles rendues les 25 mars et 10 avril 2002 - ne saurait être répétée, s'agissant du même objet. Y font obstacle, outre la règle "ne bis in idem" déduite du principe général de la force de chose décidée, le fait que dans le cas particulier, en vertu de l'art. 26 al. 2 LPAS à teneur duquel les décisions entrées en force sont assimilables à des jugements exécutoires, l'autorité disposerait formellement de deux titres de mainlevée définitive pour une même créance, ce qui est inconcevable.
d) Partant, la décision dont est recours sera réformée en ce sens que le montant pouvant donner lieu à la demande en restitution dont est recours est arrêté à 1'062.50 (5 x 212.50) francs.
4. Ceci étant, la recourante, en faisant valoir que sa situation financière précaire ne lui permet pas de rembourser la somme qui lui est réclamée, demande implicitement la remise de l'obligation de restituer.
a) L'obligation de rembourser les prestations d'aide sociale posée, le législateur a voulu en pondérer les rigueurs: l'art. 25 al. 1 LPAS dispose ainsi que les bénéficiaires de l'aide ne sont tenus au remboursement que dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise, grevant la créance de l'Etat de la condition suspensive que l'assisté ait retrouvé des ressources suffisantes, l'alinéa 3 de cette disposition laissant à l'Etat, "lorsque les circonstances le justifient", la faculté d'accorder une remise totale ou partielle de l'obligation de restituer. Partant, le législateur a donc distingué la question de la remise, savoir l'abandon total ou partiel de la créance, de celle des modalités du remboursement, savoir l'échelonnement dans le temps du recouvrement de la créance.
Dans un arrêt du 11 janvier 1999 dans la cause PS 1998/143 relative à des avances sur pensions alimentaires indûment perçues, le Tribunal administratif a relevé que si le Tribunal fédéral des assurances avait affirmé que la remise de l'indu constituait un principe général du droit des assurances sociales pour autant que la double condition de l'art. 47 LAVS soit réalisée (ATF 102 V 102), il avait néanmoins nuancé cette appréciation (ATF 112 V 188, 115 V 115) de sorte qu'il n'était pas évident de pouvoir, à défaut de base légale, transposer ce principe au remboursement de toutes les prestations sociales; laissant cette question indécise, l'autorité de céans s'est alors bornée à considérer que la remise de prestations indûment perçues devait être en tous cas soumise à la double condition, tirée de l'art. 47 LAVS appliqué par analogie, que le bénéficiaire de l'indu ait été de bonne foi au moment où il a reçu les prestations et que le remboursement le mette dans une situation difficile. Dans un arrêt du 17 janvier 2002 dans la cause PS 2000/070, le Tribunal de céans a renvoyé le BRAPA à statuer, comme objet de sa compétence, sur une demande de remise de l'obligation de restituer des avances sur pensions indûment perçues formulée dans le cadre de la procédure de recours.
b) En l'espèce, si l'autorité intimée a à juste titre invité la recourante à proposer un plan de recouvrement de sa dette, elle ne paraît pas avoir examiné les conditions d'octroi d'une remise totale ou partielle de l'obligation de restituer. Le Tribunal de céans n'étant renseigné, ni sur la condition de la bonne foi de l'intéressée, ni sur sa situation financière, il se bornera donc - sans percevoir de frais (art. 15 RPAS) - à confirmer le bien fondé de la demande de restitution dans la quotité précisée au considérant 3d ci-dessus et à constater que l'intéressée, dans la procédure de recours, a demandé la remise de cette obligation, question qu'il appartiendra au BRAPA de trancher, après complément d'instruction.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 21 novembre 2002 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires est réformée en ce sens que l'obligation de rembourser qu'elle consacre est réduite à un montant de 1'062.50 francs.
III. La cause est renvoyée à l'autorité mentionnée sous chiffre II ci-dessus pour qu'elle statue sur la demande de remise formée par X.________.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
jfn/Lausanne, le 26 mars 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.