CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 octobre 2003
sur le recours formée par A.________, domicilié 1********, 2********, à Z.________,
contre
la décision de la Fondation vaudoise de probation du 17 juillet 2002 qui limite la prise en charge des frais de garde-meubles à la fin du mois de juillet 2002.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________ a été incarcéré en détention préventive à la prison X.________ du 1er septembre 2000 au 5 juin 2001. Pendant cette période, il a bénéficié, par l'intermédiaire de la Fondation vaudoise de probation, des prestations de l'aide sociale vaudoise pour le financement de son déménagement et la mise en garde‑meubles de son mobilier et de ses affaires personnelles. Les frais de déménagement et de garde-meubles se sont élevés pendant cette période à 1'703 francs.
B. En avril 2001, A.________ a été détenu en vue de l'exécution d'une peine et a commencé à travailler en détention avant d'être transféré à la Fondation Y.________. Les revenus de son activité lui permettaient alors de régler lui-même les frais de garde-meubles. Après son départ de la Fondation Y.________ en août 2001, il a à nouveau été incarcéré en détention préventive du 9 septembre au 7 novembre 2001. Les frais de garde pris en charge par la Fondation vaudoise de probation se sont alors élevés à 510 fr. pour la période allant du mois d'août au mois d'octobre 2001.
C. A.________ a ensuite été libéré provisoirement en septembre 2001 pour entrer au Foyer B.________ à Morges le 12 novembre 2001 d'où il a été renvoyé le 14 décembre 2001 pour non-respect des conditions de séjour. Il a ensuite été à nouveau incarcéré préventivement à la prison X.________ depuis le 26 mars 2002. Les frais de garde-meubles encourus du mois de novembre 2001 au mois de juillet 2002 se sont élevés à 1'530 fr.
D. Par décision du 17 juillet 2002, la Fondation vaudoise de probation a décidé de ne plus prendre en charge les frais de garde-meubles à partir du mois de juillet 2002. A.________ a recouru contre cette décision le 8 août 2002; il relève que son statut en détention préventive ne lui permet pas de travailler et de gagner l'argent nécessaire pour payer son garde-meubles. Le refus de prendre en charge des frais de garde-meubles risquait à la fois de lui faire perdre ses affaires et d'augmenter encore ses dettes. Il demandait une nouvelle prolongation du financement de son garde-meubles.
La Fondation vaudoise de probation s'est déterminée sur le recours en concluant à son rejet. Elle relève, d'une part, que les normes en matière de frais de garde-meubles limitent les dépenses à un total de 1'200 fr.; d'autre part, que les frais de garde-meubles ne pouvaient être pris en charge que pour une durée maximum de six mois. Or, A.________ a bénéficié des prestations de l'aide sociale pour les frais de garde-meubles pendant une durée de douze mois pour un montant total de 2'443 fr.
Considérant en droit:
1. Déposé dans un délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), le recours est déposé en temps utile. Il répond au surplus aux conditions de forme requise par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), .
2. Il convient de rappeler les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.
a) Dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278), le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque qui est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu minimal (JT 1997 I 283). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172). La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le droit d'exécution ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Dans le canton de Vaud, l'art. 3 LPAS précise que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2003" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2002" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1). Selon le Recueil, l'aide sociale est destinée à assurer la couverture des besoins fondamentaux et elle englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage. Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil II-3-2) et un complément au forfait qui a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie (Recueil II-3.6). Les prestations de l'aide sociale peuvent également s'appliquer pour les frais de garde-meubles en cas d'expulsion, lorsque la commune de domicile ne peut assurer la garde gratuite du mobilier. Selon le Recueil, les prestations peuvent prendre en charge les frais de garde-meubles pour une durée au maximum de six mois, les dépenses ne devant pas excéder la somme de 1'200 francs (Recueil II-6.2).
3. En l'espèce, seuls sont en cause les frais de garde-meubles. L'autorité intimée se fonde sur les limites de six mois et de 1'200 fr. fixées par le Recueil pour supprimer la prestation;
a) Les limites fixées par le Recueil pour la prise en charge des frais de garde meuble n'ont pas un caractère juridique contraignant; elles servent de référence pour l'autorité chargée de déterminer l'étendue de ces prestations. De tels frais peuvent être pris en charge dans le cadre d'une période transitoire permettant d'éviter les frais de réinstallation du requérant. Leur prise en charge est conforme au principe de proportionnalité dès lors qu'ils sont en général moins importants que ceux nécessaires à la reconstitution d'un mobilier complet par le bénéficiaire de l'aide sociale. La prestation concernant la prise en charge des frais de garde meubles est par nature provisoire jusqu'à ce que le bénéficiaire trouve une solution pour réinstaller son mobilier dans un nouveau logement. Ces frais doivent en outre être justifiés par une situation exceptionnelle comme l'expulsion ou la mise en détention préventive.
b) L'autorité peut limiter l'étendue et la durée de ses prestations liées à la prise en charge des frais de garde meuble pour autant que le requérant en soit clairement averti et puisse prendre des dispositions nécessaires pour retirer les effets personnels du garde-meubles et trouver une autre solution de garde de ses biens. Le bénéficiaire doit en outre prendre les mesures nécessaires pour ne pas prolonger la durée de cette prise en charge. En l'espèce le recourant a fait l'objet de plusieurs mesures de détention préventive qui ont entraîné la prise en charge des frais de garde-meubles; tout d'abord, pour une période de 4 mois (décembre 2000 à mars 2001) pour un montant de 703 fr., puis du 9 septembre au 7 novembre 2001 pour un total de 510 fr. Le recourant a été mis à nouveau en détention préventive le 26 mars 2002 et l'autorité intimée à payé les arriérés pour les mois de novembre 2001 à mars 2002 (850 fr.) et les mois d'avril à juillet 2002 (680 fr.), ce qui représente un total d'environ 2'400 fr. sur une période de seize mois au total, dépassant la limite fixée par le Recueil.
c) Il convient donc de déterminer si l'autorité pouvait supprimer ces prestations. A cet égard le tribunal dispose d'un libre pouvoir d'examen, qui s'étend à l'opportunité, respectivement l'inopportunité de la décision attaqués (art. 24 al. 1 LPAS). Pendant les périodes de détention préventive que le recourant à subies, la prise en charge des frais de garde de meuble par l'aide sociale est nécessaire et justifiée par une circonstance objective. Cette prestation permet au recourant de conserver les biens qui lui sont nécessaires pour se loger à nouveau alors qu'il se trouve dans l'impossibilité objective d'en assurer le financement. Ces frais sont par ailleurs d'importance réduite (170 fr.) par rapport aux autres prestations de l'aide sociale. En outre, les dépenses effectives pour conserver le mobilier du recourant jusqu'au moment de la décision attaquée auraient été consenties en vain en cas de suppression puisque le but recherché ne pourrait alors plus être atteint (conserver le mobilier pour le réaménagement du recourant). Par ailleurs, la décision par laquelle l'autorité intimée annonce le refus de prise en charge des frais de garde-meubles a été adressée le 17 juillet 2002 au recourant pour prendre effet au 31 juillet 2002. Ce délai ne permet pas au recourant de prendre les mesures nécessaire pour rechercher d'autres solutions. L'autorité intimée doit préalablement examiner avec le recourant les possibilités de limiter et réduire ces frais en vérifiant tout d'abord si des éléments du mobiliers encombrants ne pourraient pas être donnés ou vendus et s'il existe d'autres solutions de garde auprès de sa famille et de ses proches par exemple ou de la commune de son domicile.
4. La décision attaquée qui supprime toute aide dès le 31 juillet 2002 apparaît en l'état inopportune et elle doit être annulée. Conformément à l'art. 15 al. 2 du règlement d'application de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Fondation vaudoise de probation du 17 juillet 2003 est annulée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
jc/np/Lausanne, le 9 octobre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.