CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 novembre 2002
sur le recours formé par A. A.________, ********, Case postale ********, à Z.________
contre
la décision du 12 juin 2002 du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (ci-après : SE), confirmant une décision de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois (ci-après : ORP) du 12 février 2002, refusant son assentiment à un cours de cafetier, restaurateur, hôtelier.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) Née en 1952, A. A.________-B.________ est mariée; elle a deux enfants aujourd'hui majeurs (C.________ né en 1978 et D.________ né en 1980).
b) A. A.________ a une formation d'employée de commerce qu'elle a achevée en 1972.
Par la suite, elle a exercé ses activités comme responsable de comptabilité chez X.________ de 1973 à 1978, puis comme démonstratrice pour les grands magasins de suisse romande (de 1981 à 1985).
Elle a été élue en 1986 à la Municipalité de Z.________. Tout d'abord municipale à l'Instruction publique de 1986 à 1989, elle a ensuite été syndique de cette commune de 1990 à 2001. A cette date, elle n'a pas été réélue.
B. a) Le 11 janvier 2002, elle a déposé une demande d'indemnités de chômage, avec effet au 1er janvier déjà et elle s'est inscrite comme demandeuse d'emploi.
b) D'emblée, lors de ce premier entretien, A. A.________ a indiqué qu'elle avait le projet d'entreprendre un cours de cafetier dès mars 2002; pour ce motif, elle n'avait effectué aucune recherche d'emploi dans le domaine de sa formation durant le délai de "congé" (soit la fin de son mandat de syndique). L'intéressée a d'ailleurs fait, l'objet, pour ce fait, d'une mesure de suspension de son droit aux indemnités de 6 jours.
A la demande de l'ORP, A. A.________ a peu après établi une lettre de motivation, datée du 25 janvier suivant. De manière extrêmement transparente, elle indique en substance qu'elle a toujours travaillé dans des bureaux et que, désormais, soit à la veille d'atteindre 50 ans, elle a envie de se lancer dans d'autres secteurs. Concrètement, dans la ligne d'un dossier qu'elle a eu à traiter au sein de la municipalité (transformation d'une maison de vacances en restaurant-hôtel privé, aux Paccots), elle a conçu le projet d'exploiter un établissement public; elle estime d'ailleurs que ce projet s'inscrit dans les compétences qu'elle a pu développer en tant que membre d'un exécutif communal (en matière de contacts sociaux notamment). Elle indique encore, au sujet de ce changement de "chemin professionnel", que le cours de cafetier commence le 25 mars 2002 et qu'elle a déjà payé le montant y relatif.
Dans le bilan professionnel de l'ORP, on lit encore que l'intéressée ne voit pas d'autres perspectives pour son avenir que celle d'une activité indépendante à la tête d'un café-restaurant.
L'ORP a aussitôt informé A. A.________ que le fait qu'elle suive dès mars 2002 un cours qui l'occuperait à plein temps durant trois mois était de nature à remettre en cause son aptitude au placement, à tout le moins si ce cours ne recevait pas l'assentiment de l'autorité compétente.
c) Par décision du 12 février 2002, l'ORP a refusé l'assentiment demandé. Il se fonde, en substance, sur la pratique suivie en matière de cours de cafetier, selon laquelle de tels cours ne sont agréés que lorsque le requérant dispose déjà d'un projet concret (portant par exemple sur un lieu d'exploitation déterminé).
A. A.________ a recouru contre cette décision auprès du SE, par acte du 11 mars suivant. Elle fait valoir notamment que sa formation d'employée de commerce est ancienne et que, de surcroît, elle ne pratique pas l'informatique, de sorte qu'elle estime avoir peu de chances de retrouver un emploi de bureau; c'est ce constat qui l'a fait se tourner vers un projet d'exploitation d'établissement public, susceptible de mettre à profit les compétences acquises au sein de la municipalité en matière de gestion (elle a aussi suivi durant son mandat des cours de nouvelle gestion publique auprès de l'IDHEAP).
C. a) On notera que A. A.________ a effectué diverses recherches d'emploi dans le domaine de sa formation courant janvier 2002, mais que celles-ci n'ont été couronnées d'aucun succès; on ne trouve pas au dossier de preuves de recherches d'emploi pour les mois postérieurs.
b) Par décisions du 20 mars 2002, l'ORP a prononcé deux nouvelles sanctions à l'égard de l'intéressée, soit des suspensions de 3 et 10 jours supplémentaires, pour recherches de travail insuffisantes et rendez-vous manqué.
c) Peu après, soit le 27 mars 2002, l'ORP a encore rendu une décision constatant l'inaptitude au placement de A. A.________ à compter du 1er janvier 2002; l'assurée a également contesté cette décision auprès du SE par un recours du 25 avril suivant.
d) Enfin, deux nouvelles sanctions supplémentaires ont été prononcées par le même office les 6 et 19 juin 2002, soit des suspensions de 6 et 31 jours.
D. Par décision du 12 juin 2002, le SE a rejeté le recours formé par A._______ au sujet du refus de l'assentiment concernant le cours de cafetier-restaurateur. Cette décision ne s'appuie pas seulement sur la jurisprudence restrictive s'agissant de la prise en charge de cours de cafetier par l'assurance-chômage, mais évoque également deux autres aspects. En premier lieu, elle considère que l'assurée dispose d'une expérience professionnelle variée, de sorte qu'il n'y a pas lieu de considérer qu'elle présente des difficultés particulières à être placée. Elle ajoute que ce ne sont pas des difficultés de placement qui sont à l'origine de la demande de cours, mais un choix professionnel de l'intéressée. Ces deux aspects excluent la prise en charge de cette mesure par l'assurance-chômage.
Agissant par acte du 11 juillet 2002, A. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision, soit en temps utile; elle conclut à la prise en charge du cours par l'assurance-chômage et produit par ailleurs diverses pièces (certificat de capacité de cafetier-restaurateur-hôtelier; convention de remise de commerce, portant sur le café-restaurant "La Fontaine", à Z.________, par Mme ******** aux époux A. A.________ et E. A.________, du 6 juin 2002).
Le SE, dans sa lettre du 31 juillet 2002, propose le rejet du recours.
E. A la demande du juge instructeur, le SE a statué le 27 août 2002 sur le recours formé par A. A.________ contre la décision du 27 mars 2002 constatant son inaptitude au placement; il l'a rejeté.
A. A.________ n'a pas recouru au Tribunal administratif contre cette décision.
Considérant en droit:
1. a) L'assuré qui sollicite de l'assurance-chômage des prestations en faveur des participants à des cours, au sens de l'art. 60 LACI, doit remplir non seulement les conditions fixées par le premier alinéa de cette disposition légale mais également celles auxquelles l'art. 59 LACI subordonne, d'une manière générale, le droit aux diverses prestations prévues au titre des mesures destinées à prévenir et à combattre le chômage, qui font l'objet du chapitre 6 du troisième titre de la LACI (art. 59 à 75) et du chapitre 5, section 1, de son ordonnance d'exécution (art. 81 à 90 OACI; arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 8 janvier 1986, DTA 1986 p. 60, 61; ATF 111 V 398; arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 24 août 1987, DTA 1988 p. 30, 31).
b) Cela signifie notamment que seuls peuvent prétendre à de telles prestations les assurés au chômage dont le placement est impossible ou très difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 1 LACI), pour autant qu'il s'agisse de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration professionnels (art. 59 al. 1 et 60 al. 1 LACI) et que ces mesures améliorent leur aptitude au placement (art. 59 al. 3 LACI; arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 8 janvier 1986, DTA 1986 p. 60, 61; ATF 111 V 398; arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 24 août 1987, DTA 1988 p. 30, 31).
La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel en général d'une part, reclassement et perfectionnement professionnels au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une et à l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. L'assurance-chômage a pour tâche spécifique de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique, ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274, 400 ss; DTA 1986 no 17 p. 65 consid. 2). Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance-chômage, car cette assurance n'a pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274). Il n'appartient dès lors à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel que lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (cf. ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405; v. à ce propos, TA, arrêt du 7 juin 1996, PS 95/0377). Dans cette même approche, la jurisprudence a considéré que la formation entreprise par un assuré, non pas dans le but de mettre fin au chômage, mais essentiellement pour des motifs d'inclination personnelle, ne saurait être couverte par l'assurance-chômage (voir à titre d'exemple arrêt PS 96/0352 du 14 mai 1997 et références citées).
Au surplus, la jurisprudence n'est pas ferme sur le point de savoir si des cours peuvent être accordés par l'assurance-chômage à un assuré qui envisage d'embrasser une activité indépendante. Dans la pratique, il est admis que tel est le cas pour le cours "Devenir indépendant"; on pourrait en déduire que tel est le cas également s'agissant d'autres cours (tel le cours litigieux) pour autant que ceux-ci soient suivis par une personne qui n'a pas encore débuté son activité indépendante (dès cette date, en effet, cette personne doit être considérée comme sortie de l'assurance-chômage; contra sans que la solution soit longuement étayée, TA, arrêt du 8 mars 2001, PS 001/0007);
S'agissant plus spécialement des cours de cafetier, comme l'ont souligné les autorités intimée et concernée, la jurisprudence est restrictive quant à l'admission de la prise en charge de tels cours par l'assurance-chômage. Elle est d'ailleurs variable quant à la motivation retenue; tantôt, ce cours a été qualifié de formation de base, tantôt il a été considéré comme n'étant pas de nature à améliorer l'aptitude au placement du requérant (outre les arrêts cités par la décision attaquée, voir TA arrêt du 10 juin 1997 PS 97/0072, qui recense divers arrêts du Tribunal fédéral des assurances). A l'examen, le cours de cafetier apparaît en définitive le plus souvent comme une formation complémentaire et non comme une formation de base; cependant, un tel cours est rarement de nature à améliorer l'aptitude au placement du requérant (compte tenu du contexte économique difficile pour de tels projets, sauf lorsque l'intéressé s'est déjà vu proposer, au moment du cours, la reprise d'un établissement public).
A ce stade, on signalera que la formulation de l'art. 59 al. 3 LACI n'est pas à l'abri de la critique. En effet, il n'est pas exact de parler de l'amélioration de "l'aptitude au placement", car la disposition précitée n'utilise pas cette notion au sens que lui donne l'art. 15 al. 1 LACI, laquelle ne peut guère être améliorée. Il s'agit plutôt, à l'art. 59 LACI, de renforcer ou diversifier les qualifications de l'intéressé de manière à améliorer l'adéquation de son profil professionnel par rapport aux exigences du marché (v. à ce propos Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, II, No 39 ss ad art. 59 LACI). Si l'on admet que les mesures du marché du travail, notamment les cours, puissent préparer l'assuré à une activité indépendante, il faut alors que cette dernière soit de nature à répondre à un besoin du marché. L'exigence d'une "amélioration de l'aptitude au placement" (selon l'art. 59 al. 3 LACI; cette formule, on le voit, n'est pas vraiment appropriée s'agissant d'une activité indépendante), ainsi comprise, apparaît alors très proche de celle posée par l'art. 71b al. 1 lit d de la loi en matière d'encouragement d'une activité indépendante, relative au dépôt d'un projet économiquement viable.
2. Dans le cas d'espèce, la décision attaquée repose sur diverses considérations.
a) La première consiste à retenir que la recourante n'a pas démontré que son placement sur le marché de l'emploi était impossible, voire très difficile. A cet égard, on peut en effet constater que l'intéressée s'est d'emblée tournée vers un projet d'activité indépendante à la tête d'un café restaurant; en d'autres termes, elle n'a pas cherché au préalable à se réinsérer sur le marché de l'emploi, notamment dans des activités proches de celles de sa formation.
La recourante observe à cet égard à juste titre qu'elle a atteint l'âge de 50 ans et que, par ailleurs, elle n'a plus pratiqué dans le domaine de sa formation initiale depuis fort longtemps. En outre, il n'est pas évident que le mandat de municipale qu'elle a occupé durant seize ans soit un véritable atout sur le marché actuel de l'emploi.
Quoi qu'il en soit, cet aspect peut rester indécis.
b) Apparaît en effet décisif en l'occurrence le fait que la recourante ait en réalité, par inclination personnelle, choisi de se reconvertir. Les différents éléments du dossier, en particulier sa lettre de motivation du 25 janvier 2002, montrent clairement que l'intéressée a d'emblée écarté la recherche d'une place de travail sur le marché de l'emploi, que ce soit dans le domaine de sa formation initiale ou dans d'autres secteurs, plus proches de ses activités récentes, pour retenir une solution unique, celle de la voie de l'activité indépendante à la tête d'un établissement public. Ce choix a découlé d'une expérience positive au sein de la Municipalité de Z.________ (en relation avec le début de l'exploitation d'un hôtel restaurant aux Paccots), de circonstances personnelles (soit les capacités en la matière de sa belle-fille) et de ses propres souhaits.
Sans doute, la fin de son mandat à la syndicature de Z.________ a constitué un élément qui a contraint l'assurée à rechercher une nouvelle situation professionnelle. Cependant, elle a très rapidement arrêté son choix personnel, pour écarter, en quelque sorte d'emblée, toute autre solution envisageable sur le marché du travail. Elle a effectué certes de nombreuses recherches d'emploi dans le domaine de sa formation en janvier 2002, suivant ainsi les recommandations de l'ORP. Elle n'a toutefois pas poursuivi dans cette voie dès le mois de février, négligeant aussi de se rendre aux entretiens de conseil. Or, l'assuré a le devoir de tout mettre en oeuvre pour éviter le chômage ou l'abréger (art. 17 al. 1 LACI). Dans ce contexte, il convient d'établir si l'assuré cherche à exercer une activité indépendante pour mettre fin au chômage qui le frappe ou si, indépendamment de toutes considérations liées à la perte de son emploi, il a l'intention de changer de type d'activité (DTA 1993/1994 no 15 p. 112 c. 2c; voir dans le même sens Gerhards, op. cit., II, No 18 des remarques introductives ad art. 59-75 LACI). Au regard de l'ensemble des circonstances, il apparaît en définitive que, dans le cours suivi par la recourante, prédomine un but de perfectionnement professionnel en général, entrepris par l'assurée pour des motifs personnels et non pas en relation avec une indication du marché du travail.
Ce constat, à lui seul, conduit au rejet du recours.
c) La décision attaquée est également fondée sur l'idée que le cours entrepris n'est pas véritablement propre à améliorer l'aptitude au placement de l'intéressée. Là encore, on laissera cette question ouverte, tout en observant que cette dernière n'a pu entreprendre son projet d'exploitation d'un établissement public que grâce au cours ici litigieux. Ce projet n'avait, il est vrai, pas entièrement pris forme au moment où la demande d'assentiment pour ce cours avait été déposée; on peut toutefois s'interroger sur le point de savoir si l'approche suivie par l'ORP, puis par le SE était, cas échéant, excessivement formaliste. On serait tenté de répondre affirmativement à cette question, en constatant aujourd'hui que le projet en question s'est bien réalisé, sous réserve du succès futur de cette entreprise; mais l'ORP, au moment où il a statué, ne pouvait avoir une telle vision rétrospective; cela est moins évident pour le SE, qui aurait pû avoir connaissance de la convention de remise de commerce du 6 juin 2002, dont la recourante lui avait annoncé la prochaine conclusion dans sa lettre du 23 mai précédent.
Au demeurant, s'agissant d'une requête portant sur un cours devant déboucher sur une activité indépendante, on a vu que les exigences tirées de l'art. 59 al. 3 LACI rejoignent sans doute celles prévues à l'art. 71b al. 1 lettre d LACI, (esquisse de projet d'activité indépendante économiquement viable); à supposer que cette approche-là doive être retenue, force serait alors de constater que la recourante n'avait pas présenté un tel projet de manière suffisamment complète pour satisfaire une telle condition. Elle n'avait cependant pas été invitée à le faire.
Cependant, ces questions, elles aussi, peuvent demeurer indécises.
3. Au vu des considérations qui précèdent (voir spécialement consid. 2b), le recours doit être rejeté, le présent arrêt étant néanmoins rendu sans frais (art. 103 al. 4 LACI).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours le 12 juin 2002 par le Service de l'emploi est confirmée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
jc/Lausanne, le 21 novembre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.