CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 août 2002
sur le recours interjeté par A. ________, domicilié 1********, à Z. ________
contre
la décision du 29 avril 2002 du Centre social régional de Prilly-Echallens (ci-après CSR), refusant le bénéfice de l'aide sociale vaudoise au delà du mois d'avril 2002.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier président; M. Jean-Pierre Tabin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
Vu les faits suivants:
A. A. ________ est né le 27 avril 1964. Célibataire et sans enfant, il partage un appartement avec sa compagne. Jusqu'à la fin du mois de janvier 2001, il a été employé comme ouvrier au sein du Service de l'assainissement de la Commune de Lausanne.
Il a alors retiré son deuxième pilier pour se mettre à son compte comme tatoueur. Depuis lors, il apprend ce métier avec un collègue, qui lui permet de jouir de ses locaux. Il semblerait que cette activité professionnelle ne lui occasionne aucun frais. En revanche, il se trouve maintenant à bout de ressources, car ses gains demeurent minimes, voire nuls. Il est inscrit auprès de l'Agence communale d'assurances sociales de Lausanne pour son activité d'indépendant, à compter du 1er février 2001.
B. Désireux de pouvoir compléter ses revenus le temps de se constituer une clientèle, il a déposé, le 2 avril 2002, une demande d'aide sociale, en complément des recettes dégagées par son activité de tatoueur indépendant.
Par décision du 8 avril 2002, le CSR a accordé à A. ________ un montant de 1'860 fr., à compter du 1er mars 2002, au titre de l'aide sociale.
Simultanément, le CSR a interpellé le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) pour obtenir confirmation du bien-fondé de son intervention.
Par courrier du 24 avril 2002, le SPAS a fait savoir au CSR que le droit de A. ________ à l'ASV devait être reconsidéré. Ce service a motivé sa position par le fait qu'il s'agissait toujours d'une activité en cours de démarrage nécessitant encore plusieurs mois avant de lui permettre d'atteindre le minimum vital. En outre, l'aide sociale ne serait pas destinée à soutenir le démarrage d'une activité indépendante. Enfin, il ne se justifierait pas de subventionner une activité qui s'apparenterait à un hobby.
Le 29 avril 2002, se référant à la prise de position du SPAS, le CSR a fait savoir à A. ________ qu'il lui fallait mettre un terme à son intervention.
C. Par acte du 27 mai 2002, A. ________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès du Tribunal administratif. Il a notamment fait valoir qu'un complément de revenu lui était indispensable, ses gains étant minimes et irréguliers. Il a encore relevé que son activité ne pouvait être assimilée à un simple hobby.
Dans ses déterminations du 10 juin 2002, le CSR a fait sienne la position du SPAS. Il a notamment considéré qu'après une année le projet du recourant ne semblait pas pouvoir lui assurer une indépendance financière imminente. En outre, si la période qui s'est ouverte à fin janvier 2001 doit être considérée comme une période de formation, elle ne semble pas être achevée. En définitive, l'aide sociale vaudoise n'est pas destinée à aider une personne à se former ou à se lancer dans une activité indépendante. A la requête du juge instructeur, le CSR a encore produit copie du journal d'intervention ouvert en relation avec le dossier du recourant.
Pour sa part, le SPAS n'a pas procédé.
Considérant en droit:
1. Le recourant conteste qu'il soit mis fin au versement de l'aide sociale dès le 30 avril 2002. La décision attaquée considère en effet, en substance, que les conditions au versement de ces prestations ne seront plus remplies à compter de cette date; l'on se trouve ici en quelque sorte en présence d'une décision en constatation de la fin des conditions du droit au versement de l'aide sociale vaudoise. Une telle décision de principe peut assurément faire l'objet d'un recours; le pourvoi est donc recevable sur ce point. Il va toutefois de soi que cette décision pourrait faire d'objet d'un nouvel examen ultérieurement, au cas où se présenteraient des éléments nouveaux importants; il en irait ainsi notamment si le recourant abandonnait son activité indépendante.
Quoi qu'il en soit, c'est cet aspect - le plus important - que le tribunal examinera en premier lieu ci-après (considérant 3), cela après avoir formulé quelques considérations générales sur le problème de l'octroi de l'aide sociale aux indépendants.
2. a) En vertu de l'article 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après : le DPSA ou le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). Il résulte en outre de l'article 18 LPAS qu'exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique.
Les prestations financières dispensées au titre de l'aide sociale sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales (art. 3 al. 1er LPAS). Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS).
b) A teneur de l'article 4 LPAS, la prévoyance sociale est du ressort du Département, ainsi que des municipalités, sous réserve de délégation (cf. art. 19 LPAS), à un centre social régional notamment (art. 33 al. 2 ss). L'aide sociale est appliquée par les communes et accessoirement par le Département (cf. art. 42a LPAS). L'organe d'application se fonde sur une somme de directives établies par le Département, éditées notamment sous la forme d'un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci‑après : Recueil d'application ou Recueil).
Selon le chiffre II-10.0 du Recueil d'application (éd. 2001, p. 78; cf. également Tribunal administratif, arrêts PS 01/0094 du 28 août 2001; PS 98/0059 du 8 avril 1998), l'aide sociale n'est pas octroyée pour soutenir une activité indépendante, ni assurer des frais de fonctionnement liés à une entreprise : des prestations ne peuvent être accordées que pour une période de trois mois, pour autant que l'entreprise, en création ou en cours d'exploitation, paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins. A l'échéance des trois mois, la situation est réévaluée. Après douze mois d'aide au maximum, la situation doit être soumise au SPAS, qui donnera son avis et exigera un rapport de situation complet (sur les hypothèses d'aide aux indépendants, cf. en outre Zeitschrift für Sozialhilfe, 1997, p. 129 ss, ainsi que les normes publiées par le CSIAS à fin 1998, lit. H. 7).
On signalera d'ailleurs que la pratique paraît plus large s'agissant de l'aide fournie à des indépendants afin de passer le cap d'une situation transitoire difficile, que dans l'hypothèse d'une création d'entreprise; dans cette seconde hypothèse, une attitude restrictive, voire très restrictive est recommandée (voir à ce sujet Zeitschrift für Sozialhilfe 1997, spécialement p. 132; la norme CSIAS semble aller dans le même sens).
c) On dissipera encore un malentendu au sujet de la portée de l'art. 18 LPAS, qui n'a pas pour vocation de traiter de manière spécifique la situation des indépendants. Lorsque cette disposition parle d'une aide exceptionnelle versée dans le but de permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique, elle se réfère aux objectifs généraux de la LPAS, lesquels visent notamment à donner aux requérants les moyens de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels sans recourir à l'assistance publique. En d'autres termes, l'art. 18 LPAS peut s'appliquer non seulement aux indépendants, mais aussi à d'autres personnes dans le besoin (disposant ou non d'un emploi salarié); de même, l'aide allouée aux indépendants ne relève pas exclusivement de l'art. 18 LPAS. Au demeurant, cette disposition paraît renvoyer à la notion d'aide exceptionnelle définie par les normes elles-mêmes (Recueil II - 6.17 : cette notion vise les aides non prévues et, ou exclues par le Recueil); en outre ces aides relèvent, non pas de la compétence de l'autorité communale ou du CSR, mais bien de celles du SPAS (art. 13 RPAS).
Or, il est couramment admis que les CSR, contrairement à ce que prévoit expressément l'art. 13 RPAS pour les aides exceptionnelles, allouent eux-mêmes certaines aides aux indépendants (voir également sur ce sujet, TA, arrêt PS 99/0066 du 9 septembre 1999).
En d'autres termes, les autorités qui ont pris part à la présente procédure ne paraissent pas considérer que le présent cas relève de l'art. 18 LPAS (contrairement à quelques arrêts antérieurs de l'autorité de céans : TA, arrêts du 4 mars 1997 PS 96/0340; PS 96/0228 du 27 février 1997).
d) On retiendra de l'exposé qui précède deux résultats provisoires. Tout d'abord, rien dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur de requérants qui souhaiteraient créer une entreprise; en revanche, si l'on se réfère aux praticiens, il convient d'adopter une approche très restrictive à cet égard (en d'autres termes, même si l'on n'a pas affaire à proprement parler à une aide exceptionnelle au sens de l'art. 18 LPAS, le versement de prestations devrait néanmoins rester l'exception dans un tel cas).
Par ailleurs, au vu de la teneur la plus récente des normes vaudoises, il n'est plus possible d'exclure, en principe tout au moins, une aide pour une durée supérieure à trois mois (contra, TA, arrêt PS 98/059 déjà cité). Les normes elles-mêmes envisagent l'hypothèse d'une aide servie pour une durée d'une année, voire à titre exceptionnel pour une période plus longue.
3. a) Dans le cas d'espèce, le recourant a débuté son activité indépendante de tatoueur en février 2001, il y a de cela plus de dix-huit mois. Il convient dès lors de tenir compte des résultats dégagés par cette exploitation à l'issue de cette période. A cet égard, force est de constater que, de l'aveu même du recourant, ses recettes sont minimes, ce qui a d'ailleurs motivé sa demande de versement de l'aide sociale vaudoise, en complément des revenus de cette activité.
Cela étant, le tribunal doit en définitive se rallier aux conclusions de l'autorité intimée et du SPAS et constater que l'activité indépendante du recourant n'apparaît pas comme viable, dès lors qu'elle ne permet même pas de couvrir une part substantielle de son entretien, en dépit du temps écoulé depuis le mois de février 2001. La question ne serait pas tranchée différemment, dans l'hypothèse où il s'agirait de lui permettre d'achever sa formation professionnelle; les prestations versées au titre de l'aide sociale ne sont pas destinées à répondre à ce type de besoin.
b) L'aide sociale n'ayant pas pour vocation d'assurer la survie d'entreprises déficitaires, force est au tribunal de conclure que c'est à juste titre que l'autorité intimée a décidé de mettre un terme à l'aide allouée, à tout le moins dans la mesure où la situation de fait du recourant - à savoir celle de l'exercice d'une activité indépendante - perdure.
Il va au surplus de soi que la décision attaquée réserve l'octroi d'autres aides, dans l'hypothèse où le recourant abandonnerait son activité indépendante et se mettrait à disposition du marché de l'emploi. Pour autant qu'il remplisse les conditions relatives au délai-cadre de cotisation, il pourrait en effet requérir les prestations de l'assurance-chômage et à défaut, (par exemple dans l'hypothèse où il aurait tardé à déposer une demande d'indemnités de chômage) le revenu minimal d'insertion.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que la décision attaquée doit être confirmée dans son principe, les prestations d'aide sociale ne pouvant dès lors plus être versées postérieurement au 30 avril 2002.
Le présent arrêt sera au surplus rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 29 avril 2002 par le Centre social régional de Prilly-Echallens est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 29 août 2002
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.