CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 octobre 2003
sur le recours interjeté par A.________, domicilié ******** à Z.________, représenté par Pascal Stouder, agent d'affaires breveté à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'emploi du 11 avril 2002 rejetant son recours et confirmant une décision de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage du 7 septembre 2001 exigeant la restitution du montant de 17'160 francs.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Rolf Wahl et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. B.________, né le 19 août 1965, a bénéficié d'une décision d'octroi d'allocation d'initiation au travail rendue le 21 août 2000 par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l'office régional) pour la période allant du 1er septembre 2000 au 31 août 2001. L'allocation d'initiation au travail se rapportait à un contrat de travail conclu entre l'entreprise Y.________ à Lausanne d'une part et l'assuré d'autre part en vue de le former aux différentes activités de l'entreprise nécessitant l'emploi de divers produits toxiques destinés aux parasites à traiter.
L'apprentissage était assez long en raison du fait que les traitements contre les différents parasites présentaient un caractère saisonnier et qu'il était nécessaire de travailler pendant plusieurs saisons pour acquérir la maîtrise de chaque domaine. L'employeur a signé un formulaire désigné "confirmation de l'employeur relative à l'initiation de travail" précisant les conditions à respecter. En signant ce formulaire, l'employeur s'engageait notamment à initier l'assuré au travail de son entreprise selon le plan de formation établi avec l'office régional sur une période de 12 mois et à conclure un contrat de travail avec l'assuré. L'employeur s'est notamment engagé à respecter la condition suivante :
"limiter le temps d'essai à un mois. Après la période d'essai, le contrat de travail ne peut, en principe, être résilié avant la fin de l'initiation que pour de justes motifs conformément à l'art. 337 CO"
En outre, l'employeur s'engageait à informer l'office régional de l'échec possible de l'initiation avant la résiliation du contrat de travail; en cas de résiliation, les motifs du congé devaient être communiqués à la fois à l'assuré et à l'office régional. L'employeur devait également verser à l'assuré le salaire convenu mensuellement et établir les décomptes de salaire selon les instructions de la caisse de chômage qui lui verserait les allocations sur cette base.
Le contrat de travail précise que l'employé est engagé en qualité de désinfecteur dès le 1er septembre 2000 sans fixer d'échéance. Le salaire annuel est fixé à 46'800 francs. En ce qui concerne la période d'essai ou le délai de congé, le contrat précise ce qui suit :
"Il est prévu un temps d'essai d'un mois, au cours duquel les parties peuvent se séparer sous préavis de sept jours :
Par la suite le délai de congé est de : - d'un mois pendant la première année de service - de deux mois, de la deuxième à la neuvième incluse - ultérieurement de trois mois et ceci toujours pour la fin d'un mois".
Le contrat précise encore que le salaire sera revu à la fin de la période d'initiation au travail pour autant que la bonne marche de l'entreprise le permette.
La décision du 21 août 2000 accordant les allocations comporte en outre la condition suivante :
"Les allocations d'initiation au travail sont octroyées sous réserve du respect du contrat de travail du 04.06.2000, de la confirmation de l'employeur et du plan de formation. A défaut, la restitution des prestations pourra être exigée".
B. L'entreprise Y.________ a régulièrement transmis à la caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse de chômage), le rapport mensuel concernant l'allocation d'initiation au travail ainsi que les décomptes de salaire qui servaient de base pour le versement à l'entreprise des indemnités d'initiation au travail. Le formulaire du mois de juillet 2001 précise que le contrat de travail a été résilié pour la fin du mois d'août. La lettre de résiliation transmise à la caisse de chômage est datée du 25 juillet 2001 et comporte les précisions suivantes :
"Conformément à notre entretien de ce jour, nous vous confirmons la résiliation de votre contrat de travail avec effet au 31 août 2001, ceci pour des raisons économiques. Nous vous remettons, ci-joint, votre certificat de travail. En espérant que vous trouverez prochainement un nouvel emploi, nous vous présentons ..."
La caisse de chômage a informé l'office régional de la résiliation du contrat de travail en précisant que les allocations avaient été versées jusqu'au 30 juin 2001 et que tout paiement était suspendu.
C. Par décision du 3 septembre 2001, l'office régional a rendu une nouvelle décision annulant et remplaçant la décision d'octroi de l'allocation d'initiation de travail du 21 août 2000 en refusant la demande. L'office régional invitait en outre la caisse de chômage à statuer sur la restitution des allocations versées pendant la période allant du 1er septembre 2000 au 31 août 2001.
D. Par décision du 7 septembre 2001, la caisse de chômage a demandé à A.________ de rembourser la somme de 17'160 fr. correspondant aux allocations d'initiation au travail versées à l'entreprise en faveur de l'assuré B.________ durant la période allant du 1er septembre 2000 au 30 juin 2001. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 5 octobre 2001 en concluant à ce que la décision de la caisse de chômage du 7 septembre 2001 soit réformée en ce sens qu'il ne soit pas reconnu débiteur de la somme de 17'160 fr. et de toutes autres prétentions découlant de la révocation de la décision du 21 août 2000 accordant l'allocation d'initiation au travail. Par décision du 11 avril 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours et a il confirmé la décision de la caisse de chômage en précisant qu'il était loisible à l'entreprise de s'entendre avec la caisse sur les modalités de remboursement.
A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 mai 2002. Ses conclusions tendent à la fois à ce qu'il ne soit pas reconnu débiteur de la caisse de chômage de la somme de 17'160 fr. et au maintien de la décision d'octroi d'allocation d'initiation au travail du 21 août 2000.
Le Service de l'emploi ainsi que l'office régional se sont déterminés sur le recours respectivement les 31 mai et 3 juillet 2002, en concluant à son rejet.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'ancien art. 65 LACI, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, les assurés dont le placement est difficile et qui, accomplissant une initiation au travail dans une entreprise, reçoivent de ce fait un salaire réduit, peuvent bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque :
"(...)
a) Ils remplissent la condition fixée à l'article 60, 1er alinéa, lettre b;
b) Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et
c) Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
(...)"
L'art. 66 LACI précise que les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus; dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2). D'autre part, bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI).
b) Dans sa décision du 21 août 2000, l'office régional a réservé une possible restitution des prestations si les conditions figurant dans la confirmation de l'employeur n'étaient pas respectées, dont l'engagement de l'employeur de ne pas résilier le contrat de travail sans justes motifs et hors du temps d'essai pendant la période d'initiation. Une telle réserve doit être comprise en ce sens que le versement des allocations a lieu sous condition résolutoire, appelée aussi réserve de révocation (ATFA non publié C. 14/02 du 10 juillet 2002, ATF 126 V 42 et 111 V 223 consid. 1; voir aussi Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 408). Une telle condition est tout à fait admissible au regard du but de la mesure, qui est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé; il s'agit également d'éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu'un subventionnement des employeurs par l'assurance-chômage (ATF 112 V 251 sv. consid. 3b; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungs-recht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 583; Daniele Cattaneo, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1992, n° 780 ss, p. 467 ss). L'autorité cantonale peut même exiger que la condition légale d'un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, après la période d'initiation (art. 65 let. c LACI), fasse l'objet d'un contrat écrit (art. 90 al. 3 OACI). L'employeur peut ainsi être tenu à restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs avant l'échéance du délai indiqué par l'administration dans sa décision, même si ce délai va au-delà de la période d'initiation, car il s'agit d'une condition essentielle pour assurer l'efficacité de la mesure destinée à mettre un terme au chômage de l'assuré; cette restitution s'opère conformément à l'art. 95 al. 1 LACI (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II, note 30 ad art. 65-67). Quant à la notion de justes motifs, elle est, la même que celle définie à l'art. 337 CO (Dieter Freiburghaus, Präventivmassnahmen gegen die Arbeitslosigkeit in der Schweiz, Berne 1987, p. 51). La restitution ne peut toutefois pas être exigée quand le contrat de travail est résilié pendant le temps d'essai, attendu que celui-ci a notamment pour but de permettre aux parties de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 124 V 246).
c) Selon l'ancien art. 95 al. 1 LACI, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit (première phrase). Si le bénéficiaire des prestations était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou partie (art. 95 al. 2 LACI). En matière d'assurances sociales, la restitution de prestations suppose, en règle ordinaire, que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 122 V 21 consid. 3a, 368 consid. 3, et la jurisprudence citée). L'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 122 V 21 consid. 3a, 173 consid. 4a, 271 consid. 2, 368 consid. 3 et les arrêts cités). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21 consid. 3a, 138 consid. 2c, 173 consid. 4a, 272 consid. 2). Cependant, quand le versement de prestations a eu lieu, comme en l'espèce, sous condition résolutoire, l'administration peut en demander la restitution sans être liée par les conditions susmentionnées relatives à la révocation des décisions (ATF 117 V 139 consid. 4b; Moor, Droit administratif, vol. II, p. 48). En outre, une remise de l'obligation de restituer selon l'art. 95 al. 2 LACI est exclue, car le débiteur doit s'attendre à devoir rembourser les prestations en cas de non-respect des conditions fixées, ce qui ne lui permet pas d'invoquer sa bonne foi (ATF 124 V 42).
2. En l'espèce, l'autorité intimée estime que le contrat de travail a été résilié par l'employeur avant le terme de la période d'initiation au travail, soit le 25 juillet 2001. Le recourant soutient en revanche que les conditions fixées dans le formulaire de confirmation de l'employeur sont respectées dès lors que le contrat de travail a pris fin au terme de la période d'initiation au travail, soit le 31 août 2001. Il convient donc de déterminer si le terme fixé pour la fin des rapports de travail ne correspond pas au moment de la résiliation.
a) La résiliation du contrat de travail est une manifestation unilatérale de volonté, sujette à réception, par lequel son auteur communique à son cocontractant sa volonté de mettre fin aux rapports de travail". (Brunner, Bühler et Waeber, Commentaire du contrat de travail, 2ème édition, ad. art. 335 CO p. 171). La fin de cette interprétation est confirmée par la réglementation sur la résiliation du contrat de travail en temps inopportun de l'art. 336c CO; cette disposition prévoit la sanction de la nullité lorsque la résiliation intervient pendant que le travailleur accomplit un service obligatoire, ou une incapacité de travail, ou encore pendant la grossesse ou des seize semaines suivant l'accouchement (art. 336c al. 1 et 2 CO). Le moment de la résiliation est donc bien celui de la notification du congé et non pas l'échéance fixée par la lettre de congé pour mettre un terme au contrat de travail.
La condition mentionnée dans la confirmation de l'employeur selon laquelle le contrat de travail ne soit en principe pas résilié avant la fin de l'initiation sous réserve de justes motifs a pour effet d'exiger la poursuite du contrat après le terme de l'initiation, lequel ne peut alors être résilié qu'après la période d'initiation, c'est à dire, pendant le mois suivant le terme de l'initiation pour l'échéance du deuxième mois après l'initiation (art. 335c CO).
b) En l'espèce, l'employeur a résilié le contrat de travail le 25 juillet 2001, soit pendant la période d'initiation au travail, sans se prévaloir de justes motifs au sens de l'art. 337 CO. Il est vrai que le recourant a formulé ultérieurement des critiques concernant la qualité du travail fourni par le bénéficiaire des allocations; mais de telles critiques apparaissent peu vraisemblables dès lors qu'elles ne figurent pas dans la lettre de résiliation du contrat de travail et ne sont au demeurant pas propres à justifier un licenciement immédiat pour justes motifs. La résiliation immédiate pour justes motifs est en effet une mesure exceptionnelle admise que de manière restrictive par la jurisprudence (ATF 127 III 154 consid. 1a). Seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat. Un tel manquement suppose que le travailleur ait violé soit l'une de ses obligations au travail soit son devoir de fidélité. Si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (ATF 121 III 472 consid 4d). Les reproches tardifs formulés par le recourant pour justifier la résiliation du contrat de travail ne sauraient être assimilés à un manquement particulièrement grave du travailleur. Ainsi la résiliation intervenue le 25 juillet 2001 pendant la période d'initiation ne respecte pas la condition fixée dans la confirmation de l'employeur dont le caractère contraignant complète à cet égard le contrat de travail (voir dans ce sens ATF non publié précité C.14/02 du 10 juillet 2002, consid. 3.2).
c) La jurisprudence du tribunal a toutefois estimé que la formulation de la confirmation de l'employeur sur l'obligation de ne pas résilier le contrat de travail avant la fin de l'initiation pouvait prêter à confusion; l'employeur peut en effet comprendre que l'interdiction n'empêchait pas la résiliation du contrat de travail pour la fin de l'initiation. Le tribunal a jugé qu'il convenait de protéger la bonne foi de l'employeur et de le maintenir au bénéfice des allocations d'initiation au travail (arrêt PS 2002/0123 du 23 mai 2003). Il est vrai que la formulation de l'interdiction de résilier le contrat de travail pendant la période d'initiation ne mentionne pas la conséquence juridique qui en découle, à savoir le maintien du contrat de travail au moins deux mois après le terme de l'initiation; la résiliation ne pouvant intervenir que le mois suivant la fin de l'initiation en respectant le délai de congé d'un mois prévu par l'art. 335c CO. La confirmation de l'employeur, ou bien la décision allouant les indemnités devrait préciser expressément que le contrat de travail doit être maintenu après le terme de l'initiation au moins pendant une période de deux mois, le délai de trois mois après l'initiation ayant été admis par le Tribunal fédéral des assurances (ATF 126 V 42 et ss). En l'état, la formulation de la confirmation de l'employeur concernant l'obligation de ne pas résilier le contrat de travail pendant la période d'initiation n'est pas assez claire de sorte que le recourant doit être protégé dans sa bonne foi; ce d'autant plus que les renseignements qu'il a requis et obtenus auprès de l'office régional confirmaient cette interprétation.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision du Service de l'emploi du 11 avril 2002 ainsi que celle de la Caisse de chômage du 7 septembre 2001 doivent être annulées. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un agent d'affaires breveté, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 11 avril 2002 et celle de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage du 7 septembre 2001 sont annulées.
III. La Caisse publique cantonale vaudoise de chômage est débitrice du recourant d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu de frais de justice.
jc/mad/Lausanne, le 10 octobre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.