CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 2002
sur le recours interjeté par A.________, à B.________, représenté par Me Angelo Ruggiero, avocat à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 19 septembre 2001 par le Service de l'emploi, première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (suspension; recherche de travail insuffisante).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; MM. Jean-Pierre Tabin et Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. A.________ a travaillé comme gestionnaire immobilier au service de la compagnie d'assurances ******** dès 1984; pour des motifs de restructuration de l'entreprise, il a été licencié le 28 juillet 2000 avec effet au 30 novembre suivant, délai de congé que l'employeur, par lettre du 18 septembre 2000, a accepté de reporter au 31 janvier 2001 après que l'employé en eut contesté la validité.
B. A.________ a pris contact avec l'ORP de B.________ (ci-après: l'ORP) le 13 septembre 2000 et revendiqué les indemnités de chômage à compter du 1er février 2000. Avant cette date, il s'est soumis aux prescriptions de contrôle dont l'ORP lui avait donné connaissance; il a ainsi communiqué les recherches d'emploi effectuées pour chacun des mois de septembre à novembre 2000. Lors de l'entretien de conseil du 1er décembre 2000, l'ORP a pris acte d'une mesure de "outplacement" (programme de conseil en poursuite de carrière) entreprise par l'assuré auprès de la société C.________, aux frais de son ancien employeur, qui l'a libéré à cette fin à 50% en décembre 2000 et à 100% dès janvier 2001; le procès-verbal de l'entretien conclut: "Prochain RV fixé début février (ne demande les IC que depuis le 1.2.00)".
C. Lors de l'entretien conseil du 2 février 2000 et par courrier du même jour, l'ORP a invité l'assuré à se justifier quant à l'absence de recherches d'emploi pendant les mois de décembre 2000 et janvier 2001. L'intéressé a en substance répondu, par lettre du 9 février 2001, qu'il n'avait jamais cessé de rechercher du travail, dès l'annonce de son licenciement et par tous les moyens dont il disposait, que ces deux mois coïncidaient avec la période des fêtes durant laquelle l'activité économique se trouvait très ralentie, qu'il avait alors été très sollicité par son employeur et s'était pleinement investi dans la mesure d'outplacement.
Reprochant à l'assuré de s'être dispensé de recherches d'emploi durant les deux mois en question, l'ORP lui a notifié, le 12 février 2001, une décision le suspendant dans son droit aux indemnités durant 5 jours à compter du 1er février 2001.
D. Par l'intermédiaire de son conseil, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 12 mars 2001, soutenant avoir entrepris sans délai tout ce qui avait été en son pouvoir pour rechercher un nouvel emploi, alors même que son chômage n'avait formellement débuté que le 1er février 2001.
E. Par décision du 19 septembre 2001, entreprise devant le tribunal de céans par acte de recours du 22 octobre suivant, le Service de l'emploi a confirmé le prononcé de suspension, dans son principe et sa quotité; dans sa réponse au recours du 13 novembre 2001, il a conclu au rejet du pourvoi, tout comme l'ORP dans ses déterminations du 29 octobre 2001.
F. L'audience tenue le 18 avril 2002 à la demande du recourant a permis au Tribunal administratif d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de deux témoins.
********, ami de longue date du recourant, a rendu compte du choc subi par celui-ci à l'annonce de son licenciement, comme de la réaction simultanée qu'il eut de faire valoir ses droits à l'égard de son ancien employeur puis de tout entreprendre pour assurer son avenir professionnel. Pour être resté en relation avec lui jusqu'à ce qu'il ait retrouvé un emploi le 1er février 2002, le témoin estime pouvoir certifier que l'assuré s'est préoccupé de retrouver un emploi sans discontinuer, même durant les deux mois litigieux, notamment en interpellant certaines connaissances, qui purent à leur tour le mettre en relation avec un certain nombre de contacts privilégiés.
********, directeur de l'entreprise d'outplacement C.________, s'est personnellement occupé du "programme de conseil en poursuite de carrière" suivi par le recourant. Il a expliqué que cette mesure consistant à prendre en charge des cadres licenciés - que le recourant a débuté le 4 décembre 2000 après une brève prise de contact le 13 novembre précédent - s'effectue toujours en deux temps. Le premier consiste à aider la personne à se recentrer sur elle-même, à évaluer ses capacités et à se préparer à des recherches d'emplois adéquates par la mise au point d'une stratégie, lors de réunions ou en effectuant des travaux individuels. Durant cette période, il est expressément recommandé au candidat de ne pas effectuer de recherches actives d'emploi, celles-ci ne devant intervenir de manière soutenue que lors de la seconde étape. Enfin, le témoin a précisé que C.________, mandaté par les employeurs, n'entretenait aucune relation avec l'assurance-chômage, le travail effectué par les intéressés étant de nature à les occuper à plein temps, respectivement dans la mesure de la disponibilité laissée par l'employeur.
Pour l'autorité intimée, représentée par ********, la formule de recherche d'emploi que l'on demande à l'assuré de remplir et de produire chaque mois n'est certes pas prévue par la réglementation, mais constitue le seul mode de preuve permettant au conseiller ORP de se déterminer quant à la quantité et à la qualité des postulations que l'assuré se doit d'effectuer et d'établir, avant comme durant son indemnisation par l'assurance. Le représentant de l'autorité n'a pas disconvenu du fait que l'outplacement se révèle être une bonne mesure, qui porte incontestablement des fruits, et qu'au même titre qu'un cours auquel l'assuré serait assigné, elle apparaît comme une démarche pouvant contribuer à réduire le dommage; il considère cependant que l'on ne peut se dispenser d'effectuer simultanément certaines postulations, la recherche active d'un emploi devant s'effectuer sans discontinuer.
G. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après: LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. L'autorité intimée ne conteste pas que le recourant ait toujours été animé par la volonté de retrouver le plus rapidement possible du travail, ni même que ses efforts puissent être globalement jugés satisfaisants. Elle se borne à lui reprocher d'avoir pris la liberté de n'effectuer aucune recherche d'emploi au cours des mois de décembre 2000 et janvier 2001, ce qu'elle déduit du seul fait qu'aucune postulation n'a été communiquée à l'ORP sur les formulaires "recherches personnelles en vue de trouver un emploi" relatifs à chacun de ces deux mois. Il se justifiait dès lors de faire application de l'art. 30 al. 1er lit. c LACI, à teneur duquel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable.
Le recourant objecte, à l'appui de deux arguments, que l'on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir, immédiatement et sans discontinuer, entrepris tout ce que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui pour prévenir le dommage. D'une part, il fait valoir qu'au regard de l'ensemble de la période qui a précédé sa prise en charge par l'assurance-chômage, il a rapporté la preuve d'efforts quantitatifs et qualitatifs globalement suffisants. D'autre part, il estime avoir démontré qu'il n'était pas demeuré inactif durant les deux mois litigieux, s'étant notamment consacré aux travaux que l'organisateur de la mesure d'outplacement lui avait demandé d'entreprendre et qui préparèrent les recherches actives d'emplois effectuées dès le mois de février 2001.
3. a) A teneur de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. La première phrase du second alinéa de cet article précise qu'en vue de son placement, l'assuré est tenu de se présenter à l'office du travail de son domicile aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à des indemnités, et qu'il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle. L'art. 26 al. 2 OACI dispose en outre qu'en s'inscrivant pour toucher des indemnités, l'assuré doit fournir la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail, et que, par la suite, il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle.
b) Cette réglementation, qui contraint clairement l'assuré à rechercher du travail et à rapporter la preuve de ses efforts, n'est pas détaillée au point d'exiger expressément que l'intéressé se conforme aux modalités du contrôle tel que pratiqué par l'ORP, notamment en produisant chaque mois une liste d'offres de services. S'agissant en particulier de la périodicité de ce contrôle, la question de savoir si un contrôle mensuel strict doit déjà s'effectuer avant le début de l'indemnisation de l'assuré ne trouve pas de réponse claire dans la lettre de la loi.
L'on observe toutefois que l'art. 27a OACI, qui précise que la période de contrôle correspond au mois civil, se rapporte expressément, à teneur de son intitulé, à l'art. 18 LACI, qui ouvre la section 2 du chapitre 2 de la loi traitant de l'indemnisation. Une interprétation logique de la réglementation conduirait donc à admettre, avec le recourant, que la prescription de contrôle consistant à exiger de l'assuré qu'il rende compte chaque mois de ses recherches d'emploi ne saurait être strictement appliquée qu'à compter de l'indemnisation par la caisse, et donc qu'avant le début de celle-ci, le contrôle du nombre et de la qualité des postulations doit s'exercer eu égard à l'ensemble de la période en question.
Dans les faits du reste, l'attitude de l'ORP à l'égard du recourant a été compatible avec une telle lecture de la réglementation. En effet, à teneur de son procès-verbal du 1er décembre 2000, la conseillère ORP n'a pas assigné de rendez-vous de contrôle entre cette date et le 1er février 2001, précisément au motif que l'indemnisation prenait effet à ce moment, alors même que l'art. 26 al. 3 OACI, appliqué littéralement, lui aurait commandé de contrôler chaque mois les recherches d'emploi, le cas échéant de rendre l'assuré attentif à l'insuffisance de celles-ci. L'on observe d'ailleurs que l'ORP n'a pas fondé sa décision sur l'art. 30 al. 1 lit. d LACI, qui sanctionne l'inobservation des prescriptions de contrôle, mais sur la lettre c de cette disposition, qui vise l'assuré ne faisant pas ce qu'on peut exiger de lui pour trouver un travail et offre précisément à l'autorité la latitude d'apprécier globalement le comportement de l'assuré.
c) De ce qui précède, il y aurait déjà lieu de conclure que l'autorité, qui ne conteste à juste titre pas que les efforts de l'assuré pour retrouver du travail ont été globalement satisfaisants avant le début de son délai-cadre d'indemnisation, n'avait pas à le sanctionner pour n'avoir pas rapporté la preuve de recherches d'emploi couvrant une partie seulement de cette période.
Point n'est cependant besoin d'avoir recours à cette démonstration, dans la mesure où le pourvoi doit être de toute manière admis pour un autre motif.
4. L'art. 17 LACI commande à l'assuré de rechercher du travail, l'art. 26 OACI de cibler ses recherches d'emploi et de rapporter le preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail; il doit ainsi, à teneur de la version allemande de cette dernière disposition, "sich gezielt um Arbeit bemühen", respectivement "seine Bemühungen um Arbeit nachweisen".
Or, en l'espèce, il apparaît que l'outplacement suivi par le recourant durant les deux mois litigieux se confond précisément avec une recherche de travail, dont il est le préalable.
Entendu lors de l'audience, l'organisateur de cette mesure a expliqué que la première phase du programme, dite de préparation et durant laquelle les participants ont clairement pour instruction de s'abstenir de faire des offres spontanées, consiste en travaux précisément destinés à leur donner les moyens de pouvoir ensuite cibler ("gezielt") au mieux leurs postulations. Or, non seulement l'ORP ne s'est pas opposé à l'engagement de cette mesure lorsque l'assuré l'en a dûment informé, mais il en a implicitement reconnu l'efficacité, à teneur procès-verbal du 1er mars 2001 qui relève expressément les excellentes candidatures remises par l'assuré pour le mois de février 2001. Enfin, lors de l'audience, l'autorité intimée n'a pas disconvenu du fait que l'outplacement soit, à l'instar d'un cours auquel l'assuré serait assigné, une bonne mesure, propre à contribuer à la réduction du dommage.
Ainsi, à la différence de la seule inscription dans une agence de placement, qui n'implique pas, pour le Tribunal fédéral des assurances, l'effort personnel suffisant ("persönlische Anstrengung") que l'on peut raisonnablement attendre d'un assuré en vue de retrouver du travail (DTA 1990, n°20), il y a lieu de retenir que la première phase de l'outplacement, par le travail et l'engagement personnels qu'elle requiert concrètement, correspond à des efforts en vue de retrouver du travail - "Bemühungen um Arbeit" - au sens des art. 17 LACI et 26 OACI.
Cela étant, l'autorité ne pouvait tirer argument du défaut de production d'une liste de recherches d'emploi concernant les mois de décembre 2000 et janvier 2001 pour conclure que l'assuré avait failli à ses devoirs, celui-ci ayant au contraire rapporté la preuve d'efforts suffisants en vue de retrouver du travail. Mal fondées, la mesure de suspension litigieuse et la décision qui la confirme doivent être en conséquence annulées.
5. Obtenant gain de cause, le recourant, assisté par un mandataire professionnel en première et en seconde instance, a droit à des dépens pour chacune de ces procédures (art. 55 LJPA).
Les dépens de la présente procédure étant fixés à fr. 1'500.-, ceux de première instance seront arrêtés par l'autorité compétente à ce stade, la cause lui étant renvoyée à cette seule fin.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de l'Office régional de placement de B.________ du 12 février 2001 et du Service de l'emploi du 19 septembre 2001 sont annulées.
III. La cause est renvoyée au Service de l'emploi pour fixer des dépens de première instance en faveur d'A.________.
IV. Le Service de l'emploi versera à A.________ la somme de 1'500.- (mille cinq cent) francs à titre de dépens de seconde instance.
V. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 15 mai 2002
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.