CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 novembre 2002
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________, représenté par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat à 1401 Yverdon
contre
la décision rendue le 9 août 2001 par le Service de l'emploi, première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (aptitude au placement; service militaire; reconsidération)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean Meyer et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1980, X.________ a terminé ses études au gymnase en juillet 1999; au mois d'avril suivant, il renonça aux cours qu'il avait entrepris en vue de son admission à la Faculté des sciences sociales et politiques de l'Université de Y.________ pour rechercher du travail, qu'il obtint comme livreur dans une pharmacie, puis comme gardien à la piscine de Z.________, du 5 mai au 7 juillet 2000. Il effectua ensuite son école de recrues, du 10 juillet au 20 octobre 2000.
B. X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi à plein temps et a revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 23 octobre 2000. Le 11 novembre 2000, lors de son inscription à l'Office régional de placement de Y.________ (ci-après: l'ORP), il avisa une collaboratrice de cet ORP, dame ********, qu'il devait accomplir une période de service militaire, du 15 janvier au 18 mai 2001, afin d'effectuer son école de sous-officiers. La question de l'aptitude au placement de l'assuré n'a pas été soulevée par sa conseillère en placement, ********, lors du premier entretien de conseil qui s'en suivit. La Caisse publique cantonale vaudoise de chômage lui ayant ouvert un délai-cadre d'indemnisation dès le 23 octobre 2000, il a perçu des indemnités journalières à compter de cette date, pour partie calculées en fonction de gains intermédiaires réalisés à raison de quelques heures de travail par semaine comme gardien à la piscine de Z.________.
C. Ayant constaté, le 1er février 2001, que l'aptitude au placement de l'assuré posait problème, sa conseillère en placement a transmis le dossier à la cellule chargée d'analyser cette question, qui en avisa la caisse. Par courrier du 20 février 2001, l'ORP a formellement interpellé l'assuré sur les questions de sa disponibilité pour le placement pendant la période du 23 octobre au 14 janvier 2001 et de ses objectifs professionnels. L'assuré a répondu le 4 mars 2001 qu'il avait été disponible durant dite période pour toute activité salariée, pour autant que celle-ci ait financièrement pu lui permettre de sortir du chômage, et qu'il envisageait d'entrer dans une école de police au terme de sa formation militaire; il précisa avoir suivi, sur injonction du responsable de son club d'athlétisme, un cours de moniteur à Macolin du 11 au 16 décembre 2000.
D. Par décision du 19 mars 2001, l'ORP a nié l'aptitude au placement de l'assuré entre le 23 octobre 2000 et le 12 janvier 2001, considérant en substance que cette période était objectivement trop courte pour lui permettre d'être engagé par un employeur.
Par acte de son mandataire du 19 avril 2001, l'assuré a saisi le Service de l'emploi d'un recours contre cette décision et conclu à sa réforme dans le sens de la reconnaissance de son aptitude au placement, faisant valoir qu'il avait été disponible et prêt à travailler durant la période litigieuse et qu'il ne saurait être prétérité du fait d'avoir eu à servir le pays en devenant sous-officier.
E. Considérant que l'ORP avait à juste titre reconsidéré sa première décision - informelle - de reconnaissance du droit à l'indemnité, le Service de l'emploi a rejeté le pourvoi par décision du 9 août 2001, contre laquelle l'assuré a recouru devant le Tribunal de céans par acte de son conseil du 10 septembre 2001.
Les moyens des parties seront repris ci-après dans la mesure utile
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. A l'appui de sa décision, le Service de l'emploi a d'entrée exposé que l'ORP avait valablement procédé à la reconsidération de sa décision informelle ayant consisté à admettre implicitement l'aptitude au placement de l'assuré, considérant que les conditions procédurales d'une telle reconsidération - soit le caractère sans nul doute erroné de la décision et le fait que sa rectification revête une importance considérable - se trouvaient remplies. Le recourant objecte qu'il ne saurait être sanctionné, d'une part parce qu'il a clairement renseigné l'autorité sur sa situation, d'autre part parce que la durée même de la période litigieuse devait suffire à reconnaître son aptitude au placement; il en déduit que l'ORP ne pouvait reconsidérer sa décision, la condition du caractère totalement erroné de la décision de lui verser des indemnités de chômage faisant défaut.
3. a) L'on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle considère que l'ORP a procédé à la reconsidération d'une première décision. Pareille hypothèse suppose en effet que l'autorité ait rendu une décision formelle, passée en force, sur une question particulière qu'elle se devait de trancher (DTA 1990 n°10 p. 58, 1996/1997 n° 28 p. 152, 2000 n°40 p. 208; Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.4.4.1 et 2.4.5.2). L'absence de réaction de l'ORP lors du premier entretien d'embauche - au demeurant excusable dans la mesure où il ressort du dossier que la personne avisée des obligations militaires de l'assuré ne fut pas la conseillère en placement qui fut chargée de ce premier entretien - ne saurait être assimilé à pareille décision formelle.
Contrairement à l'art. 85 al. 1 lit. c LACI, qui commande à l'ORP de statuer sur les conditions du droit à l'indemnité lorsque la caisse l'interpelle en cas de doute, en vertu de l'art. 81 al. 2 lit. a LACI, l'art. 85 al. 1 lit. d se borne à prévoir que l'ORP vérifie si, au nombre des conditions cumulatives posées pour la reconnaissance du droit à l'indemnité (art. 8 LACI), se trouve réalisée celle de l'aptitude des chômeurs à être placés (art. 15 LACI), sans que le moment ou les modalités de ce contrôle soient précisés. S'il est ainsi souhaitable qu'un tel contrôle intervienne avant l'indemnisation de l'assuré, il peut - et doit - intervenir en tout temps, sur interpellation ou avec l'aval de la caisse, lorsqu'il apparaît que les conditions légales de l'aptitude ne sont pas ou plus remplies. Ce n'est qu'alors que l'ORP notifiera ce qu'il y a lieu de considérer comme une décision formelle sur l'aptitude au placement, sujette à recours (Gerhards, Kommentar zum AVIG, ad art. 85, en particulier ch. 23 p. 732). En acceptant de faire suivre le dossier à la caisse pour indemnisation, l'ORP n'a donc pas rendu - ni n'avait à rendre - de décision formelle: son intervention ne constituait alors qu'une phase dans le processus de la décision, à rendre par la caisse, d'allouer les indemnités revendiquées.
La décision n'est en effet un concept de droit formel qu'en tant que phase finale d'une procédure: elle assure alors la fonction d'un jugement et s'articule avec le contrôle juridictionnel en tant qu'elle est sujette à recours (Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.1.1.2). Tel n'est pas le cas de l'examen préalable par l'ORP des conditions du droit à l'indemnité, dont la caisse se doit encore, à teneur de l'art. 81 al. 2 LACI, d'éprouver le bien-fondé avant de verser les indemnités, décision formelle qui, elle, sera le cas échéant sujette à reconsidération - et donc soumise aux conditions procédurales de celle-ci - dans le cadre de la procédure particulière de l'art. 95 LACI relatif à la demande de remboursement de prestations indûment perçues (DTA 1996/1997 n°28 p. 152 et les références; ATF 122 V 21 consid. 3a, 138 consid. c, 173 consid. 4a, 272 consid. 2). L'assuré n'en disconvient du reste pas, lorsqu'il soutient que c'est la décision formelle de la caisse de lui verser des indemnités, et non celle de l'ORP revenant sur une première appréciation de son cas, qui ne saurait être tenue pour manifestement erronée au sens de la première condition posée à la reconsidération d'une décision passée en force. Partant, à défaut d'un cas de reconsidération, l'argument du recourant consistant à nier que l'une des conditions de celle-ci soit réalisée ne saurait être reçu. L'ORP était en effet habilité, on l'a vu, à statuer sur l'aptitude au placement pour la première fois en cours d'indemnisation.
b) La question est bien plutôt de savoir si l'absence de réaction immédiate de l'ORP quant à l'aptitude au placement de l'assuré peut être assimilée à un renseignement ou à une assurance de l'autorité propre à protéger l'administré dans sa bonne foi, argument que l'assuré fait implicitement valoir lorsqu'il soutient avoir, en toute bonne foi, informé l'ORP de ses obligations militaires.
En vertu du principe de la bonne foi, qui, appliqué à l'autorité, a la portée d'une garantie constitutionnelle, l'autorité se trouve liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité et se trouve tenue de se conformer aux renseignements ou à l'assurance inexacts qu'elle a donnés, respectivement de réparer le préjudice subi par celui qui s'y est fié (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3). Au nombre des conditions permettant de se prévaloir de ce principe, l'on compte celles que l'assurance a été fournie sans réserve, clairement, et avait pour objet une situation concrète, déterminée et portant exactement sur une situation litigieuse, et surtout celle que l'administré, sur la base de l'information ou de l'assurance inexacte, doit avoir pris des dispositions irréversibles.
En l'espèce, l'on ne saurait considérer que l'autorité a expressément et clairement renseigné l'assuré sur la question de son aptitude au placement, qui ne lui a du reste pas été posée. De toute manière, le seul préjudice que l'assuré pourrait faire valoir du fait de l'absence de réaction de l'ORP est d'avoir déjà disposé du montant des indemnités qui lui ont été versées. Or, à cet égard, il est de jurisprudence qu'une simple utilisation des fonds versés ne remplit pas la condition du préjudice irréversible (DTA 1999 n° 40 p. 235). Le recourant ne saurait donc se prévaloir de sa bonne foi, au sens du principe constitutionnel exposé ci-dessus.
4. Reste dès lors à examiner, quant au fond, si l'assuré était ou non apte au placement entre la date de la fin de son école de recrues, le 20 octobre 2000, et celle du début de son école de sous-officiers, le 15 janvier 2001.
a) L'aptitude au placement - qui implique non seulement la capacité et la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d'employeurs potentiels - ne se présume pas (Tribunal administratif, arrêt PS 93/038 du 14 février 1995). Pour la déterminer, il y a lieu d'examiner les perspectives concrètes d'un engagement sur le marché du travail entrant en considération pour l'intéressé, en tenant compte également de la conjoncture et de l'ensemble des circonstances du cas. Un assuré qui, pour des motifs personnels ou familiaux, ne peut ou ne veut pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible, ne peut être considéré comme apte à être placé. L'aptitude au placement doit par ailleurs être admise avec beaucoup de retenue lorsque, en raison de l'existence d'autres obligations ou de circonstances personnelles particulières, un assuré désire seulement exercer une activité lucrative à des heures déterminées de la journée ou de la semaine. Un chômeur doit être considéré comme inapte au placement lorsqu'une trop grande limitation dans le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de trouver un emploi (ATF 115 V 436 cons. 2a et les références; DTA 1991 no 2 p. 19 cons. 2, 1990 no 3 p. 26 cons. 1 et no 14 p. 84 cons. 1b). N'est généralement pas non plus apte au placement l'assuré qui a disposé de son temps à partir d'une certaine date et qui de ce fait n'est disponible que pour une période relativement courte ne lui permettant pour ainsi dire plus d'être engagé par un employeur (ATF 110 V 208, cons. 1; DTA 1985 p. 19 ss; arrêts PS 94/0120 du 22 mars 1995; PS 94/0529 du 22 mars 1995; PS 95/422 du 15 mars 1996). L'article 14 al. 3 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI) dispose d'ailleurs que les assurés qui étaient occupés temporairement avant de tomber au chômage ne sont réputés aptes au placement que s'ils sont disposés à accepter un emploi durable et en mesure de le faire. Compte tenu du but de cette règle, qui est de faciliter la reprise d'emploi, elle doit être également appliquée aux assurés qui occupaient un emploi durable avant d'être au chômage: si ceux-ci se déclarent prêts à n'accepter que des emplois temporaires ou si, pour des raisons particulières, ils ne sont en mesure d'accepter que de tels emplois, à l'exclusion d'un emploi durable, c'est-à-dire d'un engagement de durée indéterminée, ils doivent être considérés comme inaptes au placement (Gerhards, op. cit, n. 78 ad art. 15, p. 219).
b) L'aptitude au placement avant le service militaire, qui illustre précisément ce principe, fait l'objet d'une jurisprudence constante. Ainsi, dans un arrêt du 19 janvier 1998, le Tribunal fédéral des assurances a rappelé qu'un assuré qui ne peut s'engager que pendant un très bref laps de temps - six semaines environ - avant son école de recrues ou d'officier n'est pas apte au placement sur le marché de l'emploi qui le concerne; peu importe le fait que, durant la période en question, la branche concernée manque de personnel (DTA 1998 nos 21 et 29). Dans un arrêt du 29 septembre 1997, la Haute Cour a nié l'aptitude au placement d'un assuré disponible dix semaines seulement entre la fin de son école d'officiers et un service d'instruction en vue de payer ses galons de lieutenant (ATF 123 V 214). De même, elle a nié l'aptitude au placement d'un cuisinier titulaire d'un certificat fédéral de capacité qui terminait son école de sous-officiers le 3 décembre 1993 et devait payer ses galons à partir du 31 janvier 1994; la probabilité de trouver du travail pour cette brève période de 7 semaines fut considérée comme trop faible (ATF du 3 avril 1995, cité in Bulletin AC 96/3, fiche 5/1). L'aptitude au placement a également été niée pour un assuré, employé de banque, qui, après avoir payé ses galons de sous-officier, s'était inscrit comme demandeur d'emploi pour une période de deux mois et demi avant de rejoindre les rangs de l'école d'officiers (ATF du 3 novembre 1995, résumé dans le Bulletin AC précité). En définitive, pour la Haute Cour, le motif pour lequel le choix des emplois potentiels se trouve limité importe peu (cf. ATF du 14 janvier 1999 dans la cause C 108/98, niant la disponibilité suffisante d'un assuré durant deux mois et demi, entre deux périodes militaires, même si l'intéressé, comme l'avait dans un premier temps retenu le Tribunal de céans - arrêt PS 98/008 du 10 mars 1998 -, avait en quelque sorte prouvé son aptitude par l'acte en travaillant presque constamment durant la période en cause).
Le Tribunal administratif a, pour sa part, nié l'aptitude au placement d'assurés ayant pris des emplois temporaires deux mois avant d'effectuer une école d'officier ou trois mois avant d'effectuer une école de sous-officier (arrêts PS 97/173 du 22 octobre 1997 et PS 98/207 du 16 novembre 1998). Il en a fait de même à l'égard d'un assuré qui, entre l'école de recrues et celle de sous-officier, soit sur une période de dix semaines, avait en sus effectué un séjour linguistique de cinq semaines en Angleterre (arrêt PS 96/032 du 18 juin 1996), comme à l'égard d'un assuré dont la disponibilité sur une période de trois mois et demi était réduite à trois semaines avant le début d'une école de cadres, respectivement cinq semaines avant un service d'instruction (arrêt PS 94/438 du 15 mars 1996). Le Tribunal de céans a également considéré comme trop réduite la disponibilité d'un assuré, électricien, licencié pour raisons économiques et qui s'était inscrit au chômage un mois et demi avant d'entrer à l'école d'officiers (PS 97/228 du 31 décembre 1997). En revanche, le tribunal a partiellement admis l'aptitude au placement d'un assuré soumis de manière imprévue - école de recrues débutant en février alors qu'initialement, il était prévu qu'elle commençât en juillet - à l'obligation de servir (PS 97/176 du 29 juillet 1997).
c) Dans le cas d'espèce, si le recourant a su mettre à profit le temps dont il a disposé durant la période litigieuse en travaillant à raison de quelques heures par semaine, il n'y a pas lieu de se départir de la jurisprudence restrictive citée ci-dessus. L'assuré, qui non seulement ne bénéficiait d'aucune formation ou expérience professionnelle spécifique ayant pu lui faciliter l'accès à un domaine particulier, mais souhaitait de son propre aveu entreprendre une école de police au terme de sa formation militaire, n'offrait pas une disponibilité suffisante pour se voir offrir un emploi stable et durable.
5. Les considérants qui précèdent suffisent à conduire au rejet du recours, sans qu'il y ait lieu de percevoir de frais (art. 103 al. 4 LACI), ni d'allouer de dépens (art. 103 al. 6 LACI et 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 août 2001 par le Service de l'emploi, première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2002
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.