CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er mai 2003
sur le recours interjeté par A.________, domiciliée ********,
contre
la décision rendue par le Service de l'emploi le 15 novembre 2000 rejetant le recours formé contre la décision de la Caisse cantonale vaudoise de chômage du 16 juillet 1999 ordonnant la restitution d’indemnités pour un montant de 1'590 fr. 20.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est au bénéfice d'une formation de vendeuse de confection. En 1992, elle a mis au monde un fils, B.________. Après avoir touché des prestations de l'assurance-chômage dès 1992, un 4ème délai cadre d'indemnisation a été ouvert du 1er juillet 1998 au 30 juin 2000. Entre-temps, notamment à partir de l'année 1996, elle a travaillé comme vendeuse en boulangerie et comme serveuse dans un tea-room.
B. Le 7 avril 1999, l'Office régional de placement de l'ouest lausannois (ci-après : l'office régional) a assigné à l'assurée un emploi de caissière auprès de l'entreprise C.________ SA, à D.________. L'assurée a refusé l'emploi, en invoquant le fait que la personne qui était disposée à garder son fils B.________, ne pouvait pas le conduire deux fois par semaine chez le pédopsychiatre.
L'office régional de placement a invité A.________, par courrier du 16 avril 1999, à se déterminer par écrit sur les faits suivants :
"Nous avons assigné l'assurée à un emploi de caissière auprès de l'entreprise C.________ à D.________. L'assurée a refusé l'emploi au motif qu'elle ne peut pas trouver une maman de jour. Cette maman de jour devrait amener l'enfant deux fois par semaine chez le pédo-psychiatre. Selon la responsable du service, Mme ********, il est impossible de trouver une personne qui pourrait satisfaire ces exigences pointues en plus des obligations habituelles d'une maman de jour."
A.________ a répondu le 28 avril 1999 qu'elle n'avait effectivement pas trouvé de solutions de garde pour son fils pendant les heures de travail chez C.________ (9h15 à 19h30 voire 19h45). La seule personne disponible ne pouvait pas mener l'enfant deux fois par semaine chez le pédopsychiatre, alors que ce suivi thérapeutique était nécessaire.
Dans le cadre de l'examen de son aptitude au placement, l'office régional de placement a demandé le 5 mai 1999 à A.________ de produire une attestation de garde pour son enfant. L'assurée aurait répondu par téléphone le 7 mai 1999 qu'elle préférait quitter le chômage plutôt que de renoncer à aider son fils. Elle s'est toutefois inquiétée de sa situation auprès du Centre social régional de l'Ouest lausannois, se déclarant disposée à travailler.
C. Par décision du 26 mai 1999, l'office régional de placement a constaté que A.________ était inapte au placement à partir du 7 avril 1999. Il a rappelé que l'assurée avait refusé un emploi et qu'elle avait déclaré qu'elle préférait quitter le chômage plutôt de voir son fils privé d'une aide nécessaire, sous forme de suivi thérapeutique.
D. Par décision du 16 juillet 1999, la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage a demandé à l'assurée de lui rétrocéder la somme de 1'590 fr. 20 représentant les indemnités pour la période du 7 au 30 avril 1999. A.________ a recouru contre cette décision le 20 juillet 1999; elle a mentionné le fait que M. ********, chef de l'office régional, lui aurait dit que les indemnités reçues en avril ne devaient pas être remboursées. Elle a ajouté que ses revenus se limitaient à la pension versée pour son fils, soit 750 fr. par mois et à une aide parentale de 150 fr. par mois.
Le Service de l'emploi a rejeté le recours le 15 novembre 2000. Par courrier du 6 décembre 2000, A.________ a recouru contre cette décision; le Service de l'emploi, a transmis le recours au Tribunal administratif le 20 février 2001 et il s'est déterminé sur le recours le 28 mars 2001 en concluant au maintien de la décision attaquée et à son rejet.
Considérant en droit:
1. Le recours est déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après: la loi ou LACI) ; il respecte en outre les exigences de forme prévues par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) L'art. 8 al. 1 LACI énumère les conditions cumulatives auxquelles doit satisfaire l'assuré pour avoir droit à l'indemnité de chômage, parmi lesquelles figure l'aptitude au placement (lettre f). L'art. 15 al. 1 LACI précise que le chômeur est réputé apte à être placé s'il est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure de le faire. Selon la jurisprudence, l'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (TFA C 234/01 Kt du 19 août 2002 dans la cause Secrétariat d'Etat à l'économie du canton de Berne c/B.; et les arrêts cités ATF 125 V 58 consid. 6a, 123 V 216 consid. 3 et la référence).
b) S'agissant de l'aptitude au placement des femmes qui ont la charge d'enfants en bas âge, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que, sauf en cas d'abus manifeste, l'assurance ne vérifiera pas au dépôt de la demande d'indemnités s'il existe une possibilité de placer les enfants; une attestation concernant la garde des enfants ne sera exigée que si, au cours de la période d'indemnisation, la volonté ou la possibilité de confier les enfants à une tierce personne semble douteuse (DTA 1993/1994, no 31). L'aptitude au placement d'une assurée qui n'avait pas fourni la preuve d'une possibilité de garde pour ses deux enfants a été niée (Tribunal administratif, arrêt PS 1998/056 du 25 juin 1998). En revanche, l'assurée qui avait pris des dispositions, attestées par un tiers, pour faire garder ses enfants a été reconnue apte au placement (arrêts PS 1995/173 du 3 juillet 1996 et PS 1996/145 du 4 décembre 1996).
c) En l'espèce, l'assurée a entrepris plusieurs démarches pour trouver une solution de garde pour son enfant. Elle a recherché notamment des étudiants, sans succès, pour finalement trouver une maman de jour qui était disposée à garder son enfant, mais qui ne pouvait pas le mener deux fois par semaine chez le pédopsychiatre. Par décision du 26 mai 1999, l’office régional de placement a estimé que l’assuré n’était pas apte au placement depuis le 7 avril 1999. Cette décision est entrée en force sans avoir été contestée par un recours. La caisse, liée par la décision de l’autorité cantonale sur l’aptitude au placement, a réclamé le remboursement des prestations versées à tort par décision du 16 juillet 1999 (voir ATF 126 V 399),.
3. a) L'art. 95 al. 1 LACI prévoit que la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance-chômage auxquelles il n'avait pas droit. Mais la restitution des prestations suppose que les conditions permettant une modification de la décision par laquelle les prestations ont été allouées soient remplies (ATF 122 V 367 consid. 3 p. 368). La jurisprudence distingue trois cas dans lesquels une décision en force peut faire l’objet d’une modification.
aa) En premier lieu, une décision peut être modifiée aux mêmes conditions que celles applicables à la révision des décisions et arrêts des autorités judiciaires. Le Tribunal fédéral avait admis en droit fiscal, la possibilité de réviser les décisions de taxation en force et définitives comme une garantie de procédure découlant de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) lorsque les conditions applicables à la révision des arrêts du Tribunal fédéral posées aux art. 136 et 137 OJ étaient remplies (ATF 74 I 406 consid. 3; voir ultérieurement les ATF 111 Ib 210-211 consid. 1, 105 Ib 251-252 consid. 3a,103 Ib 88 consid. 1; ainsi que G. Steinmann, Die Revision im Wehrsteurrecht, in Revue fiscale n° 34 p. 194 ss). Le Tribunal fédéral a ensuite appliqué cette jurisprudence au droit cantonal (ATF 76 I 7, 78 I 200). Ainsi, la révision d’une décision doit être admise comme un droit constitutionnel déduit de la constitution, même lorsqu'elle n'est pas prévue par un texte légal ; la jurisprudence a précisé de la manière suivante les conditions requise pour admettre la révision d’une décision en force : l'autorité a rendu la décision en violation des règles essentielles de procédure; elle n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier; le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve dont il n'aurait pas pu faire état dans la procédure antérieure. Mais il n'y a pas lieu à révision si celle-ci tend à faire corriger une erreur de droit ou à faire adopter une autre théorie juridique, ni non plus si la demande est fondée sur une nouvelle appréciation des faits connus au moment où la décision a été prise. Une modification de la pratique ou de la jurisprudence suivie jusqu'alors ainsi que des arguments que l’administré aurait pu faire valoir déjà dans la procédure de recours ne sont pas des motifs de révision (ATF 98 Ia 568 consid. 5b 572-573 = JT 1974 I 194). L’art. 53 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), prévoit à son alinéa 1 la possibilité de soumettre à révision les décisions formellement passées en force mais en limitant le motif de révision uniquement à celui de la découverte de “ faits nouveaux ” importants ou de moyens de preuves qui ne pouvaient être produits auparavant. Cette limitation n’empêche toutefois pas que les autres motifs de révision admis pour les arrêts des autorités judiciaires s’appliquent aussi aux décisions entrées en force en matière d’assurances sociales, en particulier ceux prévus aux art. 136, 137 OJ et 66 PA.
bb) Une décision en force peut également être modifiée lorsque les conditions requises pour un réexamen de la décision sont remplies. Le Tribunal fédéral a aussi déduit de l'ancien art. 4 aCst. que l'autorité était tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen si les circonstances s'étaient modifiées dans une mesure notable depuis la première décision ou si le requérant invoquait des faits et des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 100 Ib 371 consid. 3a). L'autorité saisie d'une demande de réexamen doit d'abord contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies et dans l'affirmative entrer en matière sur le fond, au besoin compléter l'instruction et rendre une nouvelle décision au fond contre laquelle les voies de droit habituelles sont ouvertes. Si elle estime que les conditions pour une entrée en matière ne sont pas remplies elle peut refuser d'examiner le fond, le requérant pouvant alors recourir en se plaignant du fait que l'autorité inférieure aurait nié à tort l'existence d'un motif justifiant le nouvel examen. La requête de nouvel examen est donc admissible non seulement pour les motifs de révision énoncés aux art. 66 et 67 PA et 137 à 143 OJ, mais également en cas de modification notable des circonstances depuis la première décision (ATF 109 Ib 251, consid. 4a; voir aussi ATF 113 Ia 150-151 consid. 3a).
cc) Enfin, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances a offert aux caisses d’assurance la possibilité de reconsidérer une décision formellement passée en force si elle est manifestement erronée et si sa modification revêt une importance notable (ATF 122 V 368 consid. 3). Cette solution a été reprise à l’art. 53 al. 2 LPGA. Une décision est manifestement erronée lorsqu’elle repose sur une fausse ou une mauvaise appréciation du droit ou lorsque l’inexactitude est révélée par des faits ou des moyens de preuve nouveaux. La rectification revêt une importance notable en fonction du montant des prestations en cause ; mais la jurisprudence a précisé que le caractère important d’une rectification ne peut être déterminé sur la base d’un montant maximum fixé de manière générale ; il a toutefois été jugé qu’une créance en restitution d’un montant de 706 fr. était suffisamment importante (DTA 2000 n°40 p. 28).
b) En l’espèce la décision de la caisse de chômage porte sur la partie des indemnités versée à la recourante pour le mois d’avril pendant la période allant du 7 au 30 avril 1999 ; pendant cette période, l’assurée a été considérée comme inapte au placement par la décision de l’office régional du 26 mai 1999, qui est entrée en force. Le versement des indemnités du mois d’avril est intervenu par l’envoi simple d’un décompte du 3 mai 1999 et n’a pas fait l’objet d’une décision formelle d’octroi de prestation. Toutefois, la jurisprudence a précisé que le décompte de l'indemnité de chômage constituait bien une décision matérielle susceptible d'être révisée ou modifiée (ATF 111 V 251, cons. 1b). Il convient donc d’examiner si les conditions justifiant une révision de la décision-décompte fixant le montant des indemnités du mois d’avril sont remplies, que ce soit pour des motifs ayant trait à la révision, au réexamen ou la reconsidération. A cet égard, il y a lieu de relever que dès le 7 avril 1999, la recourante n’était pas en mesure d’accepter un travail à plein temps, car elle n’avait pas trouvé de solutions pour assurer la garde de son enfant. La décision constatant l’inaptitude au placement n’a été connue de la caisse que depuis le 26 mai 1999. Les faits qui ont conduit l’office régional à constater l’inaptitude au placement ont été porté à la connaissance de la caisse seulement après la décision-décompte du 3 mai 1999 ; comme il s’agit de faits nouveaux déterminants pour le calcul du montant total des indemnités à payer, qui n’étaient pas connus de la caisse au moment où elle a adressé le décompte des indemnités à la recourante, les conditions d’une révision sont ainsi remplies; le décompte peut donc être modifié pour limiter le montant des indemnités dues pendant la période du mois d’avril 1999 à 4 jours ouvrables, correspondant à un montant de 356 fr. 60. Le solde de 1590 fr. 20, qui fait ainsi l’objet de la décision de rétrocession est conforme à la révision de la décision-décompte du 3 mai 1999.
c) Au surplus, les conditions d’une reconsidération de la décision-décompte du 3 mai 1999 semblent aussi réunies. Cette décision n’est pas conforme au droit dans la mesure où elle accorde une indemnisation pour toute la période du mois d’avril en se basant sur une aptitude au placement complète de l’assurée, ce qui n’était pas le cas dès le 7 avril 1999 ; l’inexactitude de la décision est à cet égard révélée par des faits nouveaux importants résultant de la décision d'inaptitude au placement; enfin, le montant qui fait l’objet de la décision de restitution est suffisamment important pour justifier la reconsidération de la décision-décompte du 3 mai 1999. On peut se poser encore la question de savoir si l’office régional n’est pas allé trop loin en constatant une inaptitude au placement complète de l'assurée alors qu’une solution de garde avait été trouvée pour la plus grande partie de la semaine à l’exception des deux après midi où la maman de jour n’était pas en mesure de mener l’enfant chez le pédopsychiatre. Mais la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances ne permet pas au tribunal administratif de revoir la décision prononçant l’inaptitude au placement dans le cadre ultérieur de la procédure de restitution des indemnités versées à tort (voir ATFA non publié du 3 novembre 2000 rendu en la cause G c/ caisse cantonale genevoise de chômage).
4. La recourante soutient encore que le responsable de l’office régional lui aurait assuré qu’elle n’aurait pas besoin de rembourser les indemnités versées à tort pendant la période d’inaptitude au placement.
a) Le principe de la bonne foi régit les rapports entre administration et administrés. C'est ainsi qu'un renseignement ou une décision erronés peuvent lier l'administration, si l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle a agi ou était censée agir dans les limites de sa compétence, que l'administré n'a pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice et que la loi n'a pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 121 I 65 consid. 2a p. 66 et les références citées).
b) En l’espèce, l’office régional de placement n’a pas de compétences propres en matière de restitution d’indemnités versées à tort (voir art. 10 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs LEAC). L'art. 95 LACI précise bien que seule la caisse est compétente pour exiger la restitution des indemnités indûment touchées. Les explications du responsable de l'office régional pouvaient cependant porter sur la possibilité de demander, et le cas échéant d’obtenir une remise de l’obligation de restituer. La recourante a d’ailleurs déjà déposé une telle demande dans l’hypothèse où son recours serait rejeté (voir lettre du service de l’emploi du 20 février 2001). C’est donc dans cette procédure que la portée de la promesse de l’office régional concernant le non remboursement des prestations versées à tort devra être examinée par l’autorité cantonale chargée de statuer sur cette demande (Art. 95 al. 2 LACI et art. 6 LEAC).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n’y a pas lieu de percevoir de frais de justice ni d’allouer de dépens (art. 103 al. 4 LACI).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 15 novembre 2000 est maintenue.
III Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.