CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 juillet 2001
sur le recours interjeté par A.________, 1********, à Z.________, représenté par l'avocat Romano Buob à Vevey,
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, du 8 mai 2000 (exercice du droit aux jours sans contrôle).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet président; M. Jean-Luc Colombini et M. Rolf Wahl assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.
Vu les faits suivants:
A. A.________ s'est vu ouvrir un délai-cadre d'indemnisation du chômage dès le 1er août 1999. Au mois d'octobre 1999, A.________ a pris cinq jours de vacances, du 18 au 22 octobre 1999, dans les conditions qui seront exposées ci-après.
Dans son décompte d'octobre 1999, établi le 6 novembre 1999, la caisse de chômage SIB a indemnisé A.________ pour 16 jours dans une période qui comptait 21 jours indemnisables.
A.________ a contesté ce décompte par lettre du 8 novembre 1999. Le Service de l'emploi a rejeté ce recours par décision du 8 mai 2000, dont on extrait les considérants suivants:
3. En l'espèce, le recourant a pris des vacances à partir du 18 octobre 1999. A cette date le décompte en sa possession, sur lequel est indiqué le solde des jours sans contrôle, était celui établi pour la période du mois de septembre 1999. Or, sur ledit décompte, ne figuraient pas encore les cinq jours sans contrôle, lesquels ne seraient acquis que dans le courant du mois suivant. Sur ce point le texte de l'ordonnance (id est : art. 27 al. 1 OACI) est sans équivoque, dans la mesure où il précise qu'il n'y a un droit aux jours sans contrôle qu'après chaque période où l'assuré a touché 50 indemnités journalières. De la même manière, le libellé de la directive précitée (id est : Bulletin AC 98/2 fiche 2/8) ne laisse pas de place à l'interprétation puisqu'il fait explicitement dépendre le droit aux jours sans contrôle de l'inscription de ces derniers dans le décompte mensuel fourni par la caisse. Cela se justifie par le fait qu'un décompte est une décision au sens du droit administratif, susceptible d'être contesté par le biais d'un recours. Si possibilité était donnée pour chaque assuré de calculer le 50ème jour chômé et d'en déduire de facto son droit aux jours sans contrôle, le décompte de la caisse ne ferait que constater une situation déjà existante, alors qu'il a pour but de l'établir en ouvrant ainsi une voie de droit pour l'assuré qui souhaiterait le contester.
4. L'argumentation selon laquelle l'ORP aurait mal renseigné le recourant lorsqu'il a annoncé qu'il prendrait des vacances ne peut être pris en compte, dans la mesure où cette question relève exclusivement de la compétence de la caisse. Pour autant erronées qu'eussent pu être les indications de l'ORP, l'on retiendra qu'il incombe au premier chef à l'assuré de vérifier que son crédit de jour sans contrôle est suffisant avant de prendre des vacances, ainsi qu'il en a la possibilité en consultant son décompte mensuel, seul document faisant foi en la matière. Pour le surplus, le recourant estime que le guide du demandeur d'emploi, à la page IX, accrédite l'argumentation développée dans son recours. L'autorité de céans relève que le guide précité parle de "50 jours de chômage contrôlé", ledit contrôle n'étant réalisé qu'une fois le décompte de la caisse établi, conformément aux références mentionnées ci-dessus.
Le Service de l'emploi a par ailleurs relevé que les normes auxquelles il se référait s'appliquaient indépendamment de la situation personnelle du chômeur (profession, expérience, âge, situation de famille ou financière); ces critères, non prévus par la loi, ne sauraient influer sur son application.
B. Cette décision fait état des éléments suivants du dossier :
a) Dans ces déterminations sur le recours, datées du 1er décembre 1999 et signées notamment de B.________, l'Office régional de placement de la Riviera (l'ORP) a présenté sa position comme il suit :
En ce qui concerne la cause à juger par votre instance, nous souhaiterions confirmer que lors de son entretien à l'ORP du 30.9.99, l'assuré a informé sa conseillère qu'il avait prévu des vacances du 18 octobre au 22 octobre 1999 avec sa famille. A cette occasion, il a demandé si il pouvait bénéficier de 5 jours sans contrôle après 50 jours de chômage; sa conseillère lui a probablement répondu par l'affirmative mais en le rendant attentif qu'il s'agissait d'une situation de la compétence de la caisse.
b) Le "Guide du demandeur d'emploi domicilié dans le canton de Vaud (édition février 1998)", qui se présente sous la forme d'un dépliant, édité par le Service de l'emploi, contient les passages suivants :
Pour faire valoir vos droits, vous transmettrez à votre caisse :
1. (...)
2. A la fin de chaque mois de chômage :
la déclaration personnelle ("Indications de la personne assurée") établie par votre ORP, dûment complétée et signée par vous-même.
Jours sans contrôle :
Chaque fois que vous justifiez de 50 jours de chômage contrôlé vous bénéficiez d'une semaine de vacances (sans contrôle). Durant cette semaine, vous n'avez pas à chercher du travail, ni à être apte au placement. Vous pouvez garder ces jours en réserve, de manière, par exemple, à cumuler trois semaines de vacances au terme de 150 jours de chômage contrôlé. Ce droit aux vacances ne peut toutefois pas être converti en indemnités supplémentaires lors de la reprise d'un emploi ou après avoir épuisé votre droit aux indemnités.
c) Au dossier figure en outre le procès-verbal de l'entretien que B.________ a mené avec A.________ le 30 septembre 1999; on y lit :
Vacances prévues : 18-22.10.99
Objectif : continuer recherches d'emploi
Prochain entretien avec M. C.________.
C. Agissant en temps utile par acte du 7 juin 2000, A.________ a recouru contre la décision du Service de l'emploi et conclu, avec dépens, à sa réforme en ce sens que son droit aux 5 jours d'indemnités lui est reconnu.
L'autorité intimée a conclu, le 21 juin 2000, au rejet du recours. Dans ses observations du 26 juin 2000, signées notamment de B.________, l'ORP a exposé au tribunal de céans :
En ce qui concerne la cause à juger par votre instance, nous confirmons que Madame B.________ a répondu par l'affirmative à Monsieur A.________ qui demandait s'il pouvait bénéficier de 5 jours sans contrôle après 50 jours de chômage, en précisant toutefois, qu'il s'agissait d'une compétence de la caisse de chômage.
E. Le Tribunal a tenu audience le 11 mai 2001, en présence du recourant, assisté de son conseil et de C.________, pour l'ORP de la Riviera. Il n'a pas été possible, alors que c'était initialement prévu, d'entendre B.________ comme témoin; le recourant a renoncé à cette audition; pour les motifs qui suivent, le Tribunal n'a pas estimé cette audition nécessaire.
Il ressort de l'audience que le recourant, dont c'était la première période de chômage, a demandé à sa conseillère ORP de confirmer l'information contenue dans la brochure du demandeur d'emploi; il avait prévu un voyage de deux semaines en Tunisie en octobre et avait déjà les billets d'avion; le recourant a annulé une semaine de ses vacances pour se limiter aux jours auxquels il avait droit car, avec une femme et trois enfants, il ne pouvait s'offrir un congé non rétribué. C.________ explique le terme "probablement" de la lettre de l'ORP du 1er décembre 1999 en référence à un entretien qu'il a eu avec B.________ lorsqu'il a pris en charge le dossier A.________ : sa collègue lui avait alors déclaré qu'elle n'avait plus souvenir "du contenu de la conversation". C.________ a exposé que la pratique de l'ORP est de ne pas donner de renseignements si la question ne concerne pas un point de la compétence de l'ORP; lorsque l'assuré se fait insistant, la réponse peut cependant bien lui être donnée, mais avec cette réserve qu'il doit en demander confirmation à l'autorité compétente; il s'agit là de consignes internes. Le recourant a mis en avant les traits scrupuleux, ordonné et méticuleux de son caractère - ce qui est admis par C.________ - et a souligné que, si on lui avait dit qu'il devait saisir une autre autorité, il l'aurait fait tout de suite. A l'appui de sa position le recourant a encore relevé que son seul interlocuteur jusqu'alors à l'ORP avait été B.________.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 27 al. 1 OACI (dans sa teneur antérieure à la modification du 24 novembre 1999), après chaque période où il a touché 50 indemnités journalières dans les limites du délai-cadre, l'assuré a droit à cinq jours consécutifs non soumis au contrôle et qu'il peut choisir librement. Durant ces cinq jours sans contrôle, il n'a pas l'obligation d'être apte au placement, mais doit remplir les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité (art. 8 LACI). Comptent comme jours de chômage contrôlés les jours pendant lesquels l'assuré remplit les conditions du droit à l'indemnité (al. 2).
Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) a pour sa part précisé ce qui suit dans une directive (Bulletin AC 98/2 - fiche 2/8) :
Dès le 1er janvier 1996, les jours sans contrôle acquis ne peuvent plus être payés lorsque l'assuré reprend un travail ou lorsqu'il change de délai-cadre. L'assuré ne peut donc toucher ses jours sans contrôle que pendant son chômage, sous forme de "vacances de timbrage" (donc en nature). L'assuré n'a droit à des jours sans contrôle que s'ils ont été inscrits au décompte.
Cette directive ne sort pas du cadre de l'application de la loi. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas. Il suffit dès lors de se reporter sur ce point à l'analyse de l'autorité intimée, qui est claire et convaincante (considérant 3 de la décision, reproduit ci-dessus, sous lettre A).
2. La protection de la bonne foi, invoquée par le recourant, suppose réunies sept conditions, soit : une promesse effective, émanant d'un organe compétent ou censé tel, relative à une situation individuelle et concrète, ayant engagé son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable, promesse violée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission et dans un état du droit semblable à celui où elle a été faite (A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 390; ATF 121 V 65; PS 96/0366 du 1er avril 1997).
Dans ses courriers du 1er décembre 1999 et du 26 juin 2000, l'ORP fait valoir que le recourant aurait été renvoyé à s'adresser à la caisse compétente. Les autres éléments de l'instruction montrent que, selon toute vraisemblance, tel n'a pas été le cas et que l'ORP s'est déterminé dans ce sens en se référant moins aux circonstances précises de l'espèce qu'à ses consignes internes et à sa pratique usuelle. Le recourant, ignorant des institutions du chômage, a prudemment posé à sa conseillère ORP une question précise en vue d'une situation déterminée dont il a clairement fait état, en donnant même les dates de son départ. Si la conseillère avait émis des réserves, on s'étonnerait que le procès-verbal d'entretien n'en ait pas fait état, ne serait-ce que pour permettre un contrôle sur l'application des consignes internes évoquées plus haut. Compte tenu de l'importance de l'information, on admettra également que le recourant l'aurait immédiatement vérifiée si on l'avait invité à le faire. Il a montré en outre qu'il avait un intérêt très concret à obtenir le renseignement demandé et qu'il ne s'est pas borné à poser une question d'ordre général (puisque la conseillère a retenu les dates de son absence). Au surplus, il s'est conformé aux indications reçues, en ce sens qu'il a limité ses vacances au nombre de jours auxquels il croyait pouvoir prétendre. L'ensemble des circonstances de l'espèce autorisait le recourant à tenir le renseignement donné pour une assurance de l'autorité. Au demeurant, l'ORP est notamment "à la disposition des personnes qui cherchent un emploi" (art. 10 de la loi vaudoise du 25 septembre 1996 sur l'aide et l'emploi aux chômeurs). Le recourant était fondé à croire que la conseillère qui l'a renseigné était compétente pour le faire.
3. Ces considérations conduisent le tribunal à retenir que le recourant a effectivement reçu des assurances données dans un cas particulier, sans réserve, ni condition, en vue d'un but précis et reconnaissable, et qui l'ont amené à un comportement pour lui dommageable. Les conditions de la protection de la bonne foi du recourant sont ainsi réunies.
En s'appuyant sur un arrêt non publié du Tribunal fédéral des assurances (C.100/97 Pr du 16 mars 1998 dans la cause J.-C.T., PS 96/0354), l'autorité intimée fait valoir que l'administration n'est pas tenue par une obligation générale d'informer les assurés sur tous les aspects juridiques liés au rapport d'assurance. La question, en l'espèce, ne porte toutefois pas sur l'existence d'un devoir de fournir une information, par hypothèse omise, mais sur la portée d'un renseignement effectivement donné, mais de manière erronée. Ici, le recourant a reçu une réponse qu'il était fondé à tenir pour sûre et complète.
Dans ces conditions, le recours doit être admis. Le tribunal annulera par conséquent la décision attaquée du Service de l'emploi, ainsi que le décompte établi le 6 novembre 1999 pour le mois d'octobre 1999 et renverra son dossier à la Caisse, qui établira un nouveau décompte aux fins d'indemniser cinq jours non soumis au contrôle, calculés sur la période du 18 au 22 octobre 1999, pour autant que les autres conditions du droit à l'indemnité soient réalisées.
4. L'arrêt est rendu sans frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Service de l'emploi et de la Caisse SIB, respectivement du 8 mai 2000 et du 6 novembre 1999 sont annulées, le dossier étant renvoyé à la Caisse pour qu'elle établisse un nouveau décompte, conformément aux considérants de l'arrêt.
III. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de l'emploi, versera à A.________ la somme de 600 (six cents) francs à titre de dépens.
jc/Lausanne, le 30 juillet 2001
Le président: Le président : Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.