CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 septembre 2001
sur le recours interjeté par A.________, rue 1********, à Z.________, représenté par Me Jean-Pierre Bloch, place de la Gare 10, case postale 246, 1001 Lausanne,
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 3 juin 1999 (suspension de 45 jours pour perte fautive d'emploi - PGN/84.240.609).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet président; M. Jean-Luc Colombini et M. Rolf Wahl, assesseurs; Mme Aurélia Rappo, greffière.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 9 juin 1948, a acquis une formation d'électricien. Le 1er janvier 1973, il a été engagé en qualité d'ouvrier par l'Etat de Vaud pour le Service cantonal des routes et affecté au centre d'entretien et d'exploitation de la signalisation routière à la Blécherette. Il a été nommé définitivement le 1er mars 1974.
Par décision du 7 octobre 1998, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a renvoyé A.________ pour justes motifs au sens de l'art. 89 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales. Bien que licencié avec effet immédiat, A.________ a été néanmoins rémunéré jusqu'au 31 octobre 1998. S'agissant des causes du renvoi, la décision fait état de manquements répétés ayant entraîné une rupture du lien de confiance.
B. La suite des événements qui ont conduit à ce licenciement se présente comme il suit :
En premier lieu, en novembre 1988, A.________ a fait l'objet d'un avertissement avec menace de renvoi pour justes motifs, suite à un refus de réparer une panne de signalisation lumineuse, alors même qu'il assurait un service de piquet et percevait une indemnité pour cette fonction.
En juin 1992, un nouvel incident a contraint le chef de la division à rappeler à l'intéressé qu'il devait rester poli vis-à-vis de ses supérieurs hiérarchiques, maîtriser son caractère impulsif et s'abstenir de consommer des boissons alcoolisées durant les heures de travail.
En 1995, A.________ a fait l'objet d'un retrait de permis de conduire d'une durée de sept mois pour conduite en état d'ébriété. Afin que A.________ puisse néanmoins poursuivre son travail, l'employeur a dû mettre à sa disposition un collègue fonctionnant comme chauffeur.
Par courrier du 21 novembre 1995, A.________ s'est vu signifier une "dernière et sérieuse mise en garde" lui enjoignant de restreindre sa consommation d'alcool et d'entreprendre une cure sous contrôle médical.
Le 25 septembre 1997, l'intéressé s'était absenté de son poste de travail pour régler des affaires privées sans obtenir l'accord de son supérieur hiérarchique et sans l'informer de son absence. Ce comportement lui a valu un nouvel avertissement, avec menace d'une procédure de renvoi.
Le 1er avril 1998, la Police cantonale est intervenue auprès du chef de service, A.________ n'ayant pas pu être joint, bien qu'il fût de piquet, lors d'une alarme de degré critique.
Le 27 avril 1998, A.________ a fait l'objet d'un retrait immédiat de son permis pour une durée indéterminée, mais de seize mois au minimum, en raison notamment d'une nouvelle ivresse au volant
En définitive, le Conseil d'Etat a constaté que, malgré les différents avertissements reçus, l'intéressé n'avait rien entrepris pour éviter un troisième retrait de permis pour conduite en état d'ivresse, qu'il n'avait pas mesuré les dangers de sa consommation d'alcool sur son travail, ni les difficultés d'organisation qu'il créait au sein de son service. Enfin, en ayant été inaccessible à deux reprises durant son service de piquet, l'employé avait transgressé ses obligations et fait preuve d'une légèreté inacceptable. Selon le Conseil d'Etat, le comportement de A.________ ne permettait pas à l'Etat d'assurer la sécurité des usagers de la route et de prévenir les risques de dommages corporels et matériels en cas de panne de signalisation routière, puisqu'il n'était pas possible de compter sur lui.
C. Suite à son renvoi, A.________ a déposé le 12 novembre 1998, auprès de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après: la caisse), une demande d'indemnités à partir du 27 octobre 1998.
Par décision du 6 janvier 1999, la caisse a retenu la réalisation d'une faute grave au sens de l'art. 30 al. 1 lettre a LACI et fixé la suspension du droit à l'indemnité à quarante-cinq jours indemnisables.
D. Le 8 février 1999, l'assuré a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage.
Le 3 juin 1999, l'autorité saisie a rejeté le recours, confirmant ainsi la suspension de quarante-cinq jours d'indemnités journalières. En substance, le service de l'emploi a considéré que la faute de A.________ ne pouvait pas être qualifiée de légère. En effet, quand bien même il avait fait l'objet de mises en garde de la part de son employeur, il avait persisté à manquer à ses obligations professionnelles. Par ailleurs, vu les nombreux avertissements reçus, le recourant ne pouvait pas ignorer le risque qu'il courait de perdre son emploi. De surcroît, il pouvait prévoir ses difficultés à retrouver un emploi et, par là, la mise à contribution accrue de l'assurance chômage.
E. Par mémoire du 7 juillet 1999, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il conclut avec dépens à ce que la décision entreprise soit réformée, en ce sens que la suspension prononcée à son préjudice soit réduite à une durée de quinze jours indemnisables. Les motifs invoqués seront repris ci-après dans la partie droit dans la mesure utile.
Par acte du 15 juillet 1999, l'autorité intimée s'est déterminée en concluant au rejet du recours.
A la requête du recourant, une audience a été fixée. Celle-ci a été reportée, puis supprimée à la suite du décès du recourant, survenu le 27 mars 2001. La tribunal a dès lors statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. L'art. 30 al. 1 lettre a de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI) dispose que l'assuré doit être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité lorsqu'il est établi qu'il est sans travail par sa propre faute. Selon l'art. 44 lettre a de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI), est notamment réputé sans travail par sa propre faute l'assuré qui, par son comportement, en particulier par la violation des obligations contractuelles de travail, a donné à son employeur un motif de résiliation du contrat. En droit privé, constitue un juste motif de licenciement tout fait propre à détruire la confiance qu'impliquent les rapports de travail, de sorte que la poursuite de la relation contractuelle ne peut plus être exigée (voir art. 337 CO; Brunner, Bühler, Waeber, Commentaire du contrat de travail, 2ème éd., Lausanne, 1996, p. 227). Le droit administratif définit les justes motifs dans des termes semblables (Moor, Traité de droit administratif, vol. III, p. 250). Ainsi, selon l'art. 89 al. 2 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après: le statut), constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de travail ne peut pas être exigée.
2. a) La suspension du droit à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une sanction administrative, dont le but est de prévenir tout recours abusif à l'assurance-chômage (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Berne, 1988, t. I, ad art. 30 n. 52; DTA 1988 n°3, p. 26).
b) Une faute au sens de la législation sur l'assurance-chômage ne suppose pas nécessairement, comme en droit pénal ou en droit civil, qu'on puisse reprocher à l'assuré un comportement répréhensible; elle est réalisée sitôt que la survenance du chômage ne résulte pas de facteurs objectifs, mais réside dans un comportement que l'assuré pouvait éviter au vu des circonstances et des relations personnelles en cause (DTA 1982 n°4). Ainsi, la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité n'implique pas nécessairement une résiliation immédiate des rapports de travail pour de justes motifs au sens de l'art. 337 CO; il suffit que le comportement général de l'assuré (y compris les particularités de son caractère au sens large du terme) ait donné lieu à son licenciement, même sans que ses qualités professionnelles soient mises en cause (OFIAMT, Circulaire IC 01.92, ch. 222, p.80). En revanche, si le contrat de travail est résilié en raison de l'insuffisance des connaissances professionnelles de l'assuré, on ne saurait le considérer comme étant au chômage par sa propre faute (DTA 1980 n° 28).
c) De jurisprudence constante, la faute de l'assuré doit être clairement établie; s'agissant de l'hypothèse visée par l'art. 44 lettre a OACI, les affirmations de l'employeur, tel un simple avertissement écrit, ne sont pas suffisantes pour établir une faute contestée par l'assuré et non confirmée par d'autres preuves ou indices (FF 1980 III 593; Gerhards, op. cit., ad art. 30 LACI, n. 11; OFIAMT, Circulaire IC 01.92, p. 80). Le Tribunal administratif a donc toujours fait preuve d'une certaine retenue en la matière, admettant les recours lorsque l'autorité intimée avait insuffisamment instruit la question de l'existence d'un manquement susceptible d'être reproché à l'assuré ou la réalisation d'une faute niée par l'assuré dans le cadre d'une procédure l'ayant opposé à son employeur (PS 96/0244 du 12 février 1997; PS 94/0213 du 1er novembre 1995; PS 93/062 du 24 mai 1993; PS 93/060 du 26 juillet 1993; PS 93/357 du 11 avril 1996 confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt du 1er septembre 1997).
d) Enfin, la durée de la suspension du droit à l'indemnité, définie à l'art. 45 al. 2 OACI, doit être proportionnelle à la gravité de la faute que l'on peut reprocher in concreto à l'assuré; elle ne dépend donc pas de la durée du chômage (DTA 1987 n°11, p. 107). Depuis la révision du 11 décembre 1995, ces délais s'étendent d'un à 15 jours en cas de faute légère (art. 45 al. 2 lettre a OACI), de 16 à 30 jours en cas de faute moyenne (lettre b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (lettre c). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, pour fixer dans un cas particulier la durée de la suspension en fonction de la gravité de la faute, il faut partir de la durée moyenne de l'échelle applicable à chaque catégorie (DTA 1998 n°10, p. 50).
S'agissant de la qualification de la faute retenue à l'encontre d'un assuré dont le comportement a donné lieu à licenciement, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la perte d'un emploi, malgré plusieurs avertissements, en raison d'un rendement insuffisant de travail, entrecoupé par des conversations téléphoniques privées, constituait une faute de gravité moyenne (DTA 1988 n° 10, p. 91). De même, l'assuré licencié pour ses mauvaises dispositions à résoudre à l'amiable un conflit avec son supérieur et ses collègues devait répondre d'une faute de gravité moyenne (DTA 1986 n° 25, p. 96 ). Le Tribunal administratif a fait montre de la même réserve; ont ainsi été qualifiés de faute moyenne : le fait d'avoir perdu son emploi pour avoir abusé des téléphones privés, ceci en dépit de plusieurs avertissements (PS 96/190 du 12 novembre 1996); le fait de ne pas s'être montré capable, malgré plusieurs avertissements, de maîtriser ses problèmes personnels (PS 97/029 du 25 juin 1997). En revanche, a été qualifié de faute grave le fait pour un gendarme d'avoir fait l'objet d'un retrait de permis pour conduite d'un véhicule de service en état d'ébriété (PS 91/062 du 13 août 1992). A également été tenue pour une faute grave, le comportement générateur de conflits d'un enseignant, qui avait justifié un renvoi pour justes motifs à l'issue de la procédure statutaire de renvoi, après de nombreux avertissements (PS 97/0267 du 20 janvier 1998).
3. En l'espèce, le recourant ne conteste pas les faits qui ont donné lieu à son renvoi. En revanche, il relativise leur gravité, en considérant que la cause de son licenciement n'est qu'une succession de fautes vénielles.
a) L'autorité intimée a tenu pour décisif le fait que l'assuré avait fait l'objet de plusieurs mises en garde de la part de son employeur, qu'il avait néanmoins persisté à manquer à ses obligations professionnelles, qu'à plusieurs reprises il était resté inaccessible pendant qu'il effectuait un service de piquet et qu'il s'était fait retirer pour la troisième fois son permis de conduire pour ivresse au volant, alors que sa consommation d'alcool avait déjà fait l'objet de critiques. Ces éléments ont conduit l'autorité intimée à retenir la réalisation d'une faute grave.
Ce sont ces mêmes circonstances qui avaient auparavant amené le Conseil d'Etat a renvoyer le recourant pour justes motifs au sens de l'art. 89 al. 2 du statut. Cette décision a été rendue à l'issue d'une procédure garantissant au fonctionnaire le respect du droit d'être entendu (art. 90 al. 1 du statut); or, comme l'a déjà jugé le Tribunal administratif, une telle décision ne saurait être assimilée à un simple acte unilatéral de droit privé par lequel l'employeur congédie un membre de son personnel (voir PS 97/0267 du 20 janvier 1998). Au demeurant, le recourant ne conteste pas les faits qui y sont relatés. Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait se fonder sur ces circonstances sans compléter l'instruction.
4. En l'occurrence, l'ensemble des faits décrits précédemment justifie une mesure de suspension. Le recourant ne conteste d'ailleurs pas la réalisation d'une faute au sens de l'art. 30 al. 1 lettre a LACI, mais la quotité de la suspension.
b) Pour déterminer la durée de la suspension appropriée au cas d'espèce, il y a lieu de retenir que l'assuré a négligé, en dépit de plusieurs mises en garde et d'un ultime avertissement, de prendre les mesures nécessaires pour garantir l'exécution de ses obligations. De surcroît, on relève que l'employeur de A.________ n'a pas rompu de manière intempestive une relation de service, le renvoi ayant été précédé de six rappels à l'ordre. En ce sens, l'employeur a suffisamment donné l'occasion à son employé de modifier son comportement. Ainsi, l'assuré était conscient des risques qu'il avait de perdre son emploi. Sa faute peut être qualifiée de grave.
Aux termes de l'art. 45 al. 2 OACI, la réalisation d'une faute grave entraîne une suspension du droit à l'indemnité d'une durée comprise entre 31 et 60 jours. En l'espèce, l'autorité intimée a confirmé la quotité de 45 jours de suspension. Dans un cas semblable, où un policier avait été renvoyé pour conduite en état d'ébriété, le Tribunal administratif s'en était tenu à une suspension de 21 jours (il s'agissait toutefois d'une cause jugée sous l'empire de l'ancien droit, lequel assortissait la faute grave d'une suspension comprise entre 21 et 40 jours, PS 91/062 du 13 août 1992). Dans le cas de l'instituteur dont le comportement générateur de conflits avait justifié un renvoi immédiat, seule une suspension de 25 jours avait été retenue (ici également, l'arrêt avait été rendu sous l'empire de l'ancien droit, PS 97/0267 du 20 janvier 1998).
On ne saurait toutefois s'en tenir en l'espèce au seuil inférieur de la durée de suspension applicable. Il convient de prendre en compte les absences du recourant, dont il s'est rendu coupable de surcroît lors de services de piquet, et son comportement en général qui lui a valu de nombreuses mises en garde. La responsabilité du recourant dans la perte de l'emploi qu'il occupait depuis plus de vingt-cinq ans apparaît suffisamment caractérisée, sérieuse, pour justifier la sanction de 45 jours que lui a infligée l'autorité intimée.
4. Partant, le recours doit être rejeté, sans frais, ni dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 3 juin 1999 est confirmée.
III. La décision est rendue sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.