CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 2 novembre 1999
sur le recours interjeté par X.________, représentée par l'avocat Nicolas Saviaux, à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, du 9 février 1999 (computation du délai de recours).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Dominique Thalmann et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par décision datée du 28 octobre 1998, la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après la caisse de chômage) a imposé à X.________ une suspension de son droit à l'indemnité. Cette décision a été envoyée sous pli simple à l'intéressée, à son adresse de Villeneuve. X.________ a saisi l'Office cantonal de l'assurance-chômage (ci-après OCAC) d'un recours par lettre recommandée du 7 décembre 1998. Par prononcé du 9 février 1999, cette autorité a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté.
X.________ a recouru au Tribunal administratif par acte de son conseil du 10 mars 1999. Dans ses déterminations du 3 mai 1999, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'article 103 al. 3 LACI, le délai de recours à l'autorité cantonale est de 30 jours, à compter de la réception de la décision attaquée par son destinataire. La preuve de la notification de la décision et de la date à laquelle elle a eu lieu incombe à l'administration; à défaut de cette preuve, les explications du destinataire sont retenues (ATF 103 V 63). Si la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales, domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit (ATF 119 V 7; 117 V 360), la preuve de la notification d'une décision nécessite en règle générale que cette notification soit intervenue par envoi recommandé: selon la jurisprudence en effet, il ne suffit pas à l'administration de faire état du cours ordinaire de son activité pour qu'une vraisemblance prépondérante soit tenue pour établie (ATF 121 V 5).
2. En l'espèce, la caisse de chômage a notifié sa décision sous pli simple et aucun élément particulier ne permet d'en dater la réception par la recourante. Vu l'éventualité d'un retard, soit au moment de l'envoi, soit en cours d'acheminement, on ne saurait tabler sur le cours ordinaire de l'activité administrative invoqué par l'autorité intimée puisque celui-ci, comme exposé ci-dessus, ne suffit pas pour retenir une vraisemblance prépondérante. On doit donc constater que la date de la notification n'est pas prouvée, de sorte que l'autorité de 1ère instance ne pouvait pas bénéficier du prononcé d'irrecevabilité dont est recours.
3. a) Il est vrai que lorsqu'une partie admet avoir reçu une décision, on peut présumer que celle-ci lui est parvenue dans un laps de temps normal; l'autorité est alors dispensée de rapporter la preuve qui lui incombe, pour autant que des circonstances particulières ne conduisent pas à renverser cette présomption (ATF 85 II 187 = JdT 1960 I 78; Poudret, Commentaire de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire, n. 1.11 ad art. 32).
Le Tribunal fédéral déclarait en 1960 que ce délai usuel était d'un ou deux jours (ATF 85 II 187 précité) alors que le Tribunal administratif l'a porté à deux ou trois jours dans un arrêt rendu en 1997 (arrêt du 15 avril 1997 dans la cause PS 96/0347). Une telle période de deux à trois jours était celle que garantissait, pour un envoi en courrier dit "B", l'art. 24 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er septembre 1997 relative à la loi sur le service des postes (R0 1990 II 1450), Depuis l'abrogation de cette ordonnance, à savoir dès le 1er janvier 1998 (art. 13 lit. a de l'ordonnance sur la poste; RS 783.01), la nouvelle loi fédérale sur la poste (RS 783.0) prévoit à son art. 11 que la Poste "définit les conditions générales de ses services". C'est ainsi que cet établissement autonome de droit public (art. 2 de la loi fédérale sur l'organisation de l'entreprise fédérale de la poste; RS 783.1) a édicté des conditions générales intitulées "Prestations du service postal", dont l'art. 1 al. 2 renvoie à diverses brochures. Selon la brochure intitulée "Pour que votre courrier arrive à bon port", éditée en janvier 1999, le courrier "B" est distribué au plus tard le troisième jour ouvrable qui suit celui du dépôt.
Encore faut-il pour déclarer un recours tardif sur la base de la présomption susmentionnée que la computation d'un délai d'acheminement normal de trois jours puisse être effectuée en fonction d'un point de départ certain. Or, l'expérience montre que, notamment en matière d'assurance-chômage, il arrive que l'administration ne confie des documents à la poste que quelques jours après les avoir établis et datés. Que le cours ordinaire des opérations de l'administration implique d'envoyer une décision le jour même ne permet ainsi pas de tenir pour prouvé que la date portée sur une décision correspond à celle de son envoi (ATF 103 V 66). On voit donc qu'au délai d'acheminement postal, est susceptible de s'ajouter un délai correspondant au retard que l'administration peut apporter à la remise de sa décision à la poste. La durée de ce retard ne joue certes aucun rôle lorsque deux ans se sont écoulés entre la communication d'un prononcé à un plaideur et l'action qu'il lui incombe d'entreprendre (ATF 85 II 187 précité), ni lorsqu'à l'échéance d'un délai de notification postale de trois jours et d'un délai de recours de trente jours, l'intéressé n'agit que plus d'un mois, voire de quinze jours plus tard (arrêts du Tribunal administratif du 6 avril 1994 dans la cause PS 93/052 et du 15 avril 1997 dans la cause PS 96/0347). Mais il en va différemment lorsque, comme on l'examinera ci-dessous, le retard apparent du plaideur n'est que de quelques jours.
b) En l'espèce, si l'on se borne à ajouter à la date de la décision de la caisse, à savoir le mercredi 28 octobre 1998, trois jours ouvrables correspondant au délai d'acheminement postal, la notification devrait être intervenue le lundi 2 novembre 1998; computé dès le lendemain, le délai de recours de trente jours serait par conséquent venu à échéance le mercredi 2 décembre 1998. Mais un tel calcul fait abstraction de l'éventualité d'un retard qui aurait pu affecter soit la remise à la poste par l'autorité, soit l'acheminement postal ordinaire. Or, un retard de quelques jours conduirait à admettre que la recourante a agi en temps utile le lundi 7 décembre 1998. Dans ces conditions, rien ne permettant d'exclure un tel retard à la décharge de la recourante, on ne saurait s'en tenir à la présomption jurisprudentielle susmentionnée, qui n'a d'ailleurs trouvé application que dans des cas dans lesquels un laps de temps important séparait l'échéance apparente du délai de recours et le dépôt du recours. On s'en tiendra dès lors en l'espèce à la règle du fardeau de la preuve incombant à l'administration pour constater que celle-ci n'a pas pu prouver le date de la notification de sa décision.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 9 février 1999 par l'Office cantonal de l'assurance-chômage est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III. Des dépens sont alloués à X.________, par 500 fr. (cinq cents francs), qui lui seront versés par l'intermédiaire de l'Office cantonal de l'assurance-chômage.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
ml/Lausanne, le 2 novembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.