CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 octobre 1999
sur le recours interjeté par X.________, à ********
contre
la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 17 avril 1998 (fixation du revenu minimum de réinsertion).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, divorcé et père de deux enfants nés le 20 juillet 1987 et 14 juillet 1990, a présenté une demande RMR le 17 juillet 1997. Il faisait alors ménage commun avec ses enfants et partageait son appartement avec deux colocataires.
Par décision du 7 octobre 1997, le Service social et du travail de la ville de Lausanne lui a alloué un forfait RMR de fr. 2'756.- par mois.
B. Par nouvelle décision du 12 janvier 1998, le Service social et du travail et de la ville de Lausanne a ramené le forfait RMR au montant mensuel de fr. 1'555.-, au motif que les deux enfants d'X.________ ne faisaient plus ménage commun avec lui. Il a tenu compte d'un montant mensuel forfaitaire de fr. 2'055.-, duquel il a déduit fr. 500.- à titre de quote-part des colocataires.
C. X.________ a recouru le 12 février 1998 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après SPAS), concluant à ce qu'il soit revenu à l'ancien forfait, afin de tenir compte des frais occasionnés par ses enfants (850 US dollars par mois), qu'il avait envoyés en décembre 1997 au Liban, où ils devaient poursuivre leur scolarité jusqu'au mois de mai 1998.
Le SPAS a rejeté le recours par décision du 17 avril 1998.
D. X.________ a derechef recouru auprès du Tribunal administratif le 6 mai 1998. Il a invoqué le fait que ses enfants étaient toujours à sa charge, même s'ils étaient à l'étranger; selon lui, la législation présenterait un vide juridique.
Le SPAS a conclu au rejet du recours dans ses déterminations des 26 mai et 17 juillet 1998.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 56 al. 1 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après : LEAC), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Le canton de Vaud a instauré un revenu minimum de réinsertion (RMR) en faveur des personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux prestations de l'assurance chômage (art. 27 al. 1 LEAC). L'art. 27 al. 2 LEAC précise que le RMR comprend un montant permettant au requérant de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ainsi qu'un supplément indissociable correspondant à l'exécution du contrat de réinsertion (lettre a) et les mesures destinées à favoriser la réinsertion professionnelle et/ou sociale du requérant (lettre b).
b) L'art. 32 LEAC pose les conditions cumulatives suivantes pour prétendre au RMR :
"a) être soit de nationalité suisse, soit titulaire d'un permis d'établissement (C) ou de séjour (B) susceptible de déboucher sur l'octroi d'un permis d'établissement et avoir son domicile et sa résidence effective sur le territoire du canton de Vaud depuis une année au moins au moment du dépôt de la demande;
b) être sans emploi et n'avoir pas droit ou avoir épuisé ses droits aux prestations fédérales de l'assurance-chômage;
c) avoir entre 18 ans révolus et l'âge donnant droit à une rente de l'AVS.".
Le règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (REAC) dispose à son art. 15 que le droit au RMR prend naissance le premier jour du mois où la demande est déposée et où toutes les conditions légales auxquelles il est subordonné sont réunies (al. 1) et qu'il s'éteint à la fin du mois où l'une des conditions dont il dépend n'est plus remplie (al. 2).
3. a) Selon l'art. 40 al. 1 LEAC, dans sa teneur antérieure au 1er janvier 1999, le montant du RMR est forfaitaire; il dépend de la situation familiale et financière du requérant; il est établi par le Conseil d'Etat sur la base du barème applicable à l'aide sociale vaudoise. L'aide sociale est déterminée pour répondre aux besoins vitaux et personnels indispensables d'un individu dans un contexte donné; elle comprend l'entretien de base, un forfait vêtements, électricité, télécommunication, loyer et charges, ainsi qu'un montant à libre disposition (voir l'exposé des motifs et projet de loi sur l'emploi et l'aide aux chômeurs, op. cit., ad art. 39, p. 2495). La LEAC a toutefois fait l'objet d'une modification du 10 novembre 1998, en vigueur dès le 1er janvier 1999. L'art. 40 LEAC a notamment été modifié; il prévoit désormais que le montant mensuel versé au titre du RMR comprend un forfait et un supplément correspondant au loyer effectif du requérant (al. 1).
b) Selon l'art. 5 REAC, le revenu minimum de réinsertion comprend un montant forfaitaire déterminé par la composition du ménage du requérant ainsi que par l'âge des enfants à sa charge (al. 1); le forfait RMR inclut un montant de 150 francs correspondant à l'exécution du contrat de réinsertion (al. 2); les ressources éventuelles du ménage du requérant sont déduites du forfait RMR (al. 3); le montant du forfait est fixé en fonction du type de ménage dans la tabelle annexée au REAC (al. 4).
Le montant du RMR est donc déterminé par le nombre des personnes à charge du requérant et faisant ménage commun avec lui, ainsi que par les ressources perçues par le requérant ou par les personnes tenues de l'assister financièrement en vertu du droit civil (art. 18 al. 1 REAC); le montant alloué est la différence entre le forfait , tel que déterminé par la tabelle annexée en fonction de la composition familiale, et les ressources familiales (art. 18 al. 2 REAC). L'art. 19 REAC précise que les ressources prises en considération pour le calcul de la prestation financière comprennent notamment :
"a) les ressources du requérant;
b) le produit de la fortune mobilière et immobilière;
c) les allocations familiales;
d) les bourses en faveur de personnes dont le requérant a la charge pour la part qui couvre l'entretien du bénéficiaire;
e) les rentes, pensions et autres prestations périodiques;
f) les sommes reçues en vertu d'une obligation d'entretien du droit de la famille, y compris les avances faites par le Bureau de recouvrement d'avances et de pensions alimentaires (BRAPA);
g) les ressources du conjoint non séparé de corps ou de fait, des enfants majeurs non à charge vivant dans le ménage et des parents vivant dans le ménage sont assimilées aux ressources du requérant; s'agissant du produit du travail, seuls les revenus nets sont pris en considération;
h) les ressources que les enfants à charge retirent d'un travail accompli dans le cadre de leur formation sont comptées après une déduction de 500 francs".
Suivant l'art. 20 REAC, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 5 janvier 1999, en cas de ménage commun avec un tiers, il est tenu compte dans les ressources à prendre en considération d'une quote-part dudit tiers aux frais fixes du ménage, tel que loyer, charges, électricité, taxe TV et téléphone; ce montant est fonction du nombre de personnes formant le ménage concerné (2/3; 3/4, ...). Selon le "Recueil d'application RMR" édité par le SPAS, dans sa version en vigueur jusqu'au 5 janvier 1999, "la quote-part dont il faut tenir compte pour des personnes en ménage commun est de fr. 250.- par colocataire mais au maximum de fr. 750.-" (Recueil d'application 1998 p. 9).
Dans sa version en vigueur depuis le 6 janvier 1999 (lendemain de la publication de l'acte modificateur dans la Feuille des avis officiels), l'art. 20 REAC prévoit désormais que le montant de participation du tiers aux frais fixes du ménage, qui est proportionnel au nombre de personnes formant le ménage concerné, ne peut excéder fr. 500.-. Le chiffre 5.1 du "Recueil d'application RMR 1999" précise que la contribution des colocataires ne peut dépasser fr. 500.- au total, quel que soit le nombre de tiers vivant dans le ménage.
4. Il résulte des art. 5 et 18 al. 1 REAC précités que, pour que le forfait valable pour un adulte et deux enfants soit applicable, il ne suffit pas que les enfants soient à charge du requérant : ils doivent bien plutôt faire encore ménage commun avec lui. Cette règle reste dans le cadre défini par l'art. 40 LEAC. Elle n'est pas constitutive d'inégalité de traitement contraire à l'art. 4 Cst. En effet, les enfants n'ont pas de droit propre au RMR (art. 32 lettre c LEAC). Si le forfait est plus élevé en cas de ménage commun, c'est pour partie que les dépenses fixes sont plus élevées que si le requérant vivait seul. Il est d'autre part compatible avec une politique de protection de la famille (cf art. 34 quinquies Cst) de privilégier les familles vivant en ménage commun, en permettant aux parents d'assumer leur obligation d'entretien en nature. En revanche, lorsque les enfants ne font pas ménage commun avec leurs parents, l'obligation d'entretien en nature se transforme en obligation purement pécuniaire. Or le RMR - ou l'aide sociale vaudoise sur laquelle il est largement calqué - ne couvre pas les obligations alimentaires des requérants, raison pour laquelle on ne tient pas compte, dans le calcul des charges du requérant, de son obligation d'entretien (art. 21 let. a REAC a contrario; Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, chiffre II-13.3).
On ajoutera encore que le but du RMR ne peut être de supporter les charges d'une scolarisation à l'étranger, l'une des conditions pour être bénéficiaire des prestations étant d'être domicilié dans le canton depuis plus d'une année (art. 32 let. a LEAC).
Dès lors, la réglementation en vigueur établit entre deux situations distinctes une différence qui se justifie par des motifs pertinents, de sorte que le grief d'inégalité de traitement doit être rejeté. C'est à juste titre que la décision attaquée a appliqué en l'espèce le forfait pour personne seule.
5. Le tribunal de céans n'étant pas tenu par les moyens soulevés par les parties, doit être examinée d'office la question de savoir si la décision attaquée retient à juste titre, parmi les ressources à prendre en considération, une participation de fr. 500.des colocataires aux frais fixes du ménage. Cette prise en considération est conforme à l'art. 20 REAC et au "Recueil d'application", cités au considérant 3 ci-dessus. Reste à déterminer si cette réglementation est elle-même conforme au principe constitutionnel de l'égalité de traitement, découlant de l'art. 4 Cst..
a) Appliquant l'art. 20 b RPAS, dont le texte est semblable à celui de l'art. 20 REAC dans sa teneur jusqu'au 31 décembre 1998, le Tribunal administratif a jugé que cette disposition établissait entre les personnes seules et celles qui partagent le gîte avec des tiers une distinction juridique qui ne se justifie par aucun motif raisonnable et viole par conséquent l'art. 4 Cst. Il a exposé que le système des avances sur pensions alimentaires ne tenait pas compte des charges du requérant pour déterminer son droit aux prestations et que l'art. 20 c al. 3 RPAS rompait avec cette logique, en ne prenant plus en considération la situation économique du requérant en fonction du revenu global d'une communauté à laquelle il appartient, mais en lui attribuant un revenu fictif, qui n'est en réalité qu'une économie de charge. Or on ne voyait pas ce qui justifiait de traiter différemment le requérant vivant seul dans un petit appartement bon marché, de celui qui réalise la même économie en partageant avec d'autres personnes un logement plus grand et plus coûteux: "la situation économique de celui qui vit seul dans un studio à fr. 500.- et de celui qui partage avec deux autres personnes les frais d'un appartement à fr. 1'500.- est rigoureusement la même. Pourtant, le second sera traité par le BRAPA comme s'il bénéficiait d'un revenu de fr. 1'000.- supérieur au premier" (arrêt PS 98/0089 du 16 septembre 1998).
b) Contrairement à ce qui se passe en matière d'aide sociale, le système du RMR, dans sa teneur jusqu'au 31 décembre 1998, ne tenait pas compte des charges effectives (notamment de loyer) du requérant pour déterminer son droit aux prestations. Seul le revenu et la fortune, ainsi que la situation familiale étaient en principe déterminants (art. 40 LEAC). A première vue, on pourrait donc en tirer la conclusion que la solution de l'arrêt PS 98/0089 est applicable par analogie. Toutefois le montant du forfait RMR a été fixé en additionnant les montants maximums pouvant être alloués dans le cadre de l'aide sociale pour les différents types de dépenses de base, y compris pour le logement. On tient dès lors compte, certes forfaitairement, des charges, notamment de loyer. On ne peut par conséquent pas faire sans autres une analogie entre le système des pensions alimentaires et celui du RMR en vigueur jusqu'au 31 décembre 1998, ni, plus clairement encore, celui applicable dès le 1er janvier 1999, où l'art. 40 LEAC prévoit que le montant versé au titre du RMR comprend un forfait et un supplément correspondant au loyer effectif du requérant, dont le maximum est défini selon les normes de l'aide sociale.
L'autre différence est que, selon le "Recueil d'application RMR" applicable jusqu'au 5 janvier 1999, p. 9, la contribution de chaque tiers aux frais fixes du ménage a été limitée à fr. 250.- par personne, la somme des quote-parts ne pouvant excéder fr. 750.-, cette dernière limite ayant été réduite à fr. 500.- selon l'art. 20 REAC en vigueur dès le 1er janvier 1999. Le BRAPA n'avait pour sa part pas posé de telles limites. Le SPAS fait valoir à juste titre que le recourant, qui vit avec deux personnes et dont le forfait RMR comprend un montant de fr. 815.pour son logement, devrait partager un loyer de fr. 2'445.- pour ne réaliser aucune économie par rapport à une personne vivant seule. Or, des appartements de 3 ou 4 pièces sont disponibles sur le marché pour fr. 1'400.- (le montant du loyer compris dans le forfait RMR pour trois personnes s'élève à fr. 1'376.-). Il n'est dès lors pas contraire à l'égalité de traitement de tenir compte, dans leur principe, des économies réalisées par les personnes partageant le même logement.
c) S'il est par ailleurs en principe admissible de fixer des limites schématiques, pour faciliter une application simple et uniforme des règles légales, celles-ci ne doivent cependant pas s'éloigner dans leurs résultats d'une prise en compte réaliste des économies réalisées. A cet égard les normes du SPAS prêtent sérieusement le flanc à la critique. Pour calculer les économies que procure normalement le partage d'un loyer entre plusieurs personnes, il convient de comparer les situations en tenant compte des loyers pris en considération pour le calcul du RMR, soit 985 fr. (électricité, taxe TV et téléphone compris) pour une personne seule, 1'576 fr. pour deux à trois personnes et 1'948 fr. pour quatre personnes. On peut donc considérer en moyenne que celui qui partage un appartement avec un tiers supportera une charge de loyer de 788 fr. (1'576 : 2) au lieu de 985 fr. s'il était seul, réalisant ainsi une économie de 197 fr. par mois. L'économie se monte à 460 fr. s'il partage l'appartement avec deux personnes (985 - (1576 : 3) = 460) et à 498 fr. avec trois colocataires (985 - (1948 : 4) = 498). Or, selon les normes en vigueur jusqu'au 5 janvier 1999, c'est une retenue de 250, 500 et 750 fr. qui devait être respectivement opérée dans ces cas. Contrairement à ce qu'allègue l'autorité intimée dans ses déterminations, les normes vont ainsi au-delà de ce qui serait nécessaire pour établir l'égalité de traitement de personnes vivant seules et celles partageant leur logement avec des tiers; à noter encore que la modification de l'article 20 REAC, entrée en vigueur le 6 janvier 1999 et qui limite à 500 fr. la contribution des tiers, quel que soit leur nombre, aux frais fixes du ménage, ne corrige que partiellement cette situation: en effet, du moment que le loyer n'est plus inclus dans le RMR pour un montant forfaitaire, mais correspond au loyer effectif du requérant (autrement dit à sa quote-part du loyer total s'il partage l'appartement avec d'autres personnes), le correctif introduit par l'article 20 REAC n'a plus sa place.
6. Dans le cas particulier, on ignore quel est le loyer effectivement payé par le recourant et ses colocataires. Le dossier produit par l'autorité intimée ne comporte en effet que quelques extraits du dossier du Service social et du travail de la ville de Lausanne, où cet élément ne figure pas. Il est donc impossible de vérifier si le montant forfaitaire de 500 fr. imputé comme revenu au recourant au titre de participation de ses colocataires aux charges du ménage est justifié ou non. La cause ne peut en conséquence qu'être renvoyée à l'autorité intimée, afin qu'elle s'assure que l'économie que procure au recourant le fait de partager son appartement avec deux autres personnes atteint bien 500 fr. par mois et, si tel n'est pas le cas, qu'elle corrige la décision du Service social et du travail en conséquence.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 17 avril 1998 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint