CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 décembre 1997
sur le recours interjeté par Mme X.________, domiciliée au ******** à ********,
contre
la décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 24 avril 1997 lui refusant le droit aux avances sur pensions alimentaires impayées dès le 1er octobre 1996 et réclamant la restitution du montant de 2'040 francs correspondant aux avances versées sans droit.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Marianne Bornicchia, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par jugement du 5 septembre 1994, le président du Tribunal civil du district de Lausanne a prononcé le divorce des époux X.________ L'autorité parentale sur les deux enfants nés respectivement le 13 décembre 1990 et le 1er juillet 1993 a été attribuée à leur mère; leur père devant contribuer aux frais d'entretien par le versement d'une pension mensuelle de 450 francs pour chacun d'entre eux. Mme X.________ a fait appel aux prestations du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après le Bureau) dès le mois de septembre 1994. Le Bureau a ainsi versé régulièrement une avance de 1'200 francs par mois jusqu'au mois de juin 1996.
En date du 22 mai 1996, Mme X._______ a avisé le Bureau de son changement d'adresse au 1er juillet 1996 en vue de se mettre en ménage avec Y.________ lui-même veuf et père de deux enfants. Par décision du 4 juillet 1996, le Bureau a réduit le montant de l'avance à 508 francs pour tenir compte de la participation de Y.________ aux frais du ménage.
Mme X.________ s'est mariée le 13 septembre 1996 à Y.________. Lors de la révision du calcul des rentes de 1997, le Bureau a supprimé le droit aux avances dès le 1er octobre 1996 par une décision du 24 avril 1997; le revenu du ménage dépassant la limite de 5'000 francs fixée par les normes pour deux adultes et quatre enfants selon le calcul suivant:
Salaire de Mme X.________ fr. 2'244.-- Allocations familiales fr. 940.-- Salaire de Y.________ fr. 4'743.-- Rente d'orphelins pour les 2 enfants de Y._______ fr. 776.-- Total fr. 8'703.-- ============
Mme X._______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 mai 1997. A l'appui de son recours elle fait valoir que son mari, Y._______ ne lui verse rien pour l'entretien de ses enfants et que ses factures de garderie pour la garde de ses enfants avaient plus que doublé; elle avait perdu en outre les subsides concernant les cotisations d'assurance-maladie puisque le revenu de son mari était également pris en considération.
Le Bureau s'est déterminé sur le recours le 30 juin 1997 en concluant à son rejet.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après la loi ou LPAS), le recours est déposé en temps utile. Il remplit au surplus les conditions de forme requises à l'art. 31 LJPA.
2. a) Selon l'ancienne version de l'art. 20b LPAS, en vigueur jusqu'au 10 février 1997, l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des avances totales ou partielles sur les pensions futures. Les montants versés à ce titre ne sont pas remboursables par la personne bénéficiaire. L'ancien art. 20 du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS (aRPAS), en vigueur jusqu'au 10 février 1997, précisait que l'avance n'était accordée qu'aux personnes dont le revenu, ou respectivement la fortune, étaient inférieurs aux limites fixées par le département; il était tenu compte des autres ressources du bénéficiaire, notamment des avantages tirés du partage de la vie en commun avec de tierces personnes (parents, concubins, etc.). Le département a ainsi établi des "Normes concernant les avances sur pensions alimentaires impayées" (ci-après les normes), dont la dernière version étaient en vigueur depuis le 1er juillet 1991. Le chiffre II desdites normes prévoyait que des avances sur pensions alimentaires ne pouvaient être accordées que dans la mesure où le revenu mensuel global ne dépasse pas 4'000.- francs pour un ménage d'un adulte et deux enfants. Pour un ménage formé de deux adultes et d'un enfant, la limite s'élevait à 4'100 francs, et pour deux adultes et deux enfants, à 4'600 francs, montant auquel s'ajoutaient 200 francs de plus par enfant, soit 5'000 francs pour un ménage formé par deux adultes et quatre enfants. Le montant maximum des avances s'élevait à 300 francs pour un adulte seul, à 900 francs pour un adulte et un enfant, à 1'400 francs pour un adulte et deux enfants et à 1'800 francs pour un adulte et trois enfants avec 200 francs de plus par enfant dès le quatrième.
b) La Chambre des prestations sociales (PS) du Tribunal administratif a été amenée à vérifier la constitutionnalité des différents barèmes qui ont été appliqués dans le canton de Vaud en matière de prévoyance sociale notamment pour l'octroi de l'aide financière aux demandeurs d'emploi non indemnisés par l'assurance-chômage (appelée aide financière "Bouton d'Or").
aa) L'art. 19 de la loi du 17 mai 1993 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC) prévoyait que l'Etat allouait des indemnités aux chômeurs qui n'avaient pas ou plus droit aux prestations de l'assurance-chômage. Ces indemnités remplaçaient les "secours" que l'art. 32 de la loi du 8 septembre 1952 sur la lutte contre le chômage permettait d'allouer "à des personnes sans travail qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, n'étaient pas ou plus au bénéfice des autres actions de lutte contre le chômage." Le Conseil d'Etat qui n'avait toutefois pas encore arrêté les modalités d'application de la nouvelle réglementation, le Tribunal administratif avait jugé que les "Instructions administratives concernant l'aide financière aux demandeurs d'emploi non indemnisés par l'assurance-chômage (Bouton d'Or)" (ci-après: instructions), édictées par le Département de la prévoyance sociale et des assurances et celui de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, continuaient de s'appliquer dans leur teneur antérieure à la nouvelle loi, jusqu'à ce que de nouvelles dispositions d'application aient été adoptées par l'autorité compétente dans les formes requises par la loi (arrêt PS 94/015 du 21 avril 1994; PS 94/048 du 11 mai 1994 et PS 94/104 du 13 mai 1994).
bb) Le chiffre 4 des instructions disposait que les indemnités étaient basées sur le gain assuré au sens de l'assurance-chômage, ce gain étant toutefois plafonné à 4'900 francs. Lorsque le chômeur vivait avec son conjoint ou en concubinage, le salaire global du couple était pris en considération jusqu'à concurrence du plus haut salaire assuré (4'900 francs); on en déduisait le salaire du conjoint ou du partenaire, et le solde constituait le salaire indemnisable (ch. 4.2 lit. a). Le Tribunal administratif avait toutefois jugé que ce mode de calcul était contraire au principe constitutionnel de l'égalité de traitement, dans la mesure où il tenait compte du revenu du conjoint ou de la personne faisant ménage avec le requérant pour la détermination du présumé gain assuré, sans prendre en considération les charges grevant ce revenu ni les avantages effectifs résultant de la vie commune, et en fixant le même plafond que pour une personne seule (voir arrêt PS 92/236 du 11 février 1993; PS 92/384 du 29 juin 1993; PS 93/251 du 3 février 1994).
cc) En décembre 1993, le Département de la prévoyance sociale et des assurances et celui de l'agriculture, de l'industrie et du commerce avait apporté à leurs instructions administratives plusieurs modifications, qui devaient entrer en vigueur le 1er janvier 1994. En particulier, le chiffre 4.2 de ces nouvelles instructions disposait qu'en cas de vie commune le gain déterminant pour le calcul des indemnités correspondait au gain assuré du requérant, dont on déduisait 65 % du salaire du conjoint ou de l'ami; cette déduction ne devait cependant être opérée que si les salaires cumulés étaient supérieurs à 4'900 francs. Le Tribunal administratif a toutefois jugé que l'entrée en vigueur de la LEAC, qui avait entraîné l'abrogation de la loi du 8 septembre 1952 sur la lutte contre le chômage ainsi que de son arrêté d'application du 19 décembre 1952, avait enlevé aux départements susmentionnés la compétence de modifier les instructions administratives (v. arrêts PS 94/015, 94/048 et 94/104, précités). Il s'ensuivait que les modifications apportées aux instructions après l'entrée en vigueur de la LEAC (le 7 août 1993) n'avaient aucun caractère obligatoire à l'égard des organes d'application de l'aide financière "Bouton d'Or".
Le Tribunal administratif avait d'ailleurs considéré que le mode de calcul proposé par le chiffre 4.2 des nouvelles instructions administratives ne répondait toujours pas au principe de l'égalité de traitement, notamment en raison des différences du montant de l'aide pour un gain familial identique, lorsqu'il était composé de deux salaires ou d'un seul salaire. Il existait aussi une inégalité due au plafond du gain assuré fixé à 4'900 francs, en ce sens qu'un gain familial total inférieur à ce plafond pouvait donner droit à une aide financière nettement supérieure à celle accordée lorsque le gain familial total était légèrement supérieur à ce plafond. Cette situation résultait du fait que les nouvelles instructions administratives prévoyaient de déduire le revenu du conjoint du gain assuré du requérant, alors qu'il devait logiquement être déduit de l'ensemble des gains du ménage (arrêt PS 94/417 du 16.12.94).
dd) Afin de combler une lacune consécutive à l'inconstitutionnalité des normes édictées, le tribunal a fixé le mode de calcul de l'indemnité permettant de tenir compte équitablement du revenu du conjoint ou de l'ami du requérant en se basant sur les principes suivants : en se référant à l'art. 42 de l'ancien arrêté du 19 décembre 1952 appliquant la loi sur la lutte contre le chômage précisant que l'aide financière était accordée aux personnes "dont la situation matérielle la justifie", le tribunal a considéré que ce principe également exprimé au chiffre 1 des instructions ("Le demandeur d'emploi peut bénéficier... de l'aide financière...si son manque de ressources matérielles la justifie") demeurait applicable. Pour apprécier la situation matérielle du requérant, il a précisé qu'il fallait tenir compte non seulement des ressources qu'il a pu conserver (prestations d'assurances, fortune, etc.), mais encore de celles de la personne, conjoint ou ami, avec laquelle il fait le cas échéant ménage commun. Il fallait en outre prendre en considération la présence d'un ou plusieurs enfants dans ce ménage. Comme dans d'autres domaines de l'aide sociale, tel celui des subsides en matière d'assurance maladie, il y avait lieu de fixer des limites de revenus au-delà desquelles le droit aux prestations n'est plus ouvert. En présence d'une personne faisant ménage commun avec le requérant, l'indemnité "Bouton d'Or", ajoutée au revenu de cette personne, ne devait pas procurer au couple un revenu global dépassant un certain montant, qui devait être augmenté en fonction du nombre d'enfants compris dans le ménage.
ee) Le tribunal a estimé que cette limite pouvait être fixée à 3'000 francs pour une personne seule. Pour respecter le facteur d'équivalence, le plafond pour un couple était porté à une fois et demie ce montant, soit à 4'500 francs, et augmenté de 750 francs (0,25 x 3'000) par enfant (arrêt PS 94/417 du 16.12.94). Le salaire du mari ou de l'amie devait être en outre retenu à sa valeur nette, c'est-à-dire après déduction des cotisations obligatoires aux assurances sociales et à la caisse de pensions auxquelles il convenait d'ajouter le douzième d'un éventuel treizième salaire. Il y avait aussi lieu, pour tenir compte de la part de ce revenu qui pouvait effectivement être affectée aux besoins du ménage, de soustraire les pensions dues en vertu d'une obligation d'entretien - pour autant que leur versement régulier soit prouvé - et les saisies de salaire, quelle que soit la cause de la dette (voir notamment l'arrêt PS 94/557 du 11 octobre 1995).
3. a) La loi sur l'emploi du 17 mai 1993 a été abrogée par la nouvelle loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC). Le législateur a comblé la lacune réglementaire qui avait amené le tribunal a fixer les limites de revenus donnant droit aux prestations de l'aide financière "Bouton d'Or", remplacée par le revenu minimum de réinsertion (chapitre IV de la LEAC). Le législateur a notamment délimité le cadre des prestations financières de l'Etat à l'article 40 LEAC:
"Le montant du RMR est forfaitaire. Il dépend de la situation familiale et financière du requérant. Il est établi, par le Conseil d'Etat, sur la base du barème applicable à l'Aide sociale vaudoise et majoré d'un complément compris entre Fr. 150.- et Fr. 200.- selon décision du Conseil d'Etat.
La fortune du requérant ne peut excéder les limites fixées par la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
Si le requérant, ou une personne tenue de l'assister financièrement en vertu du droit civil, perçoit un revenu, celui-ci, après déduction de certaines charges, est déduit du montant alloué au titre de RMR, les mesures de réinsertion sociale et professionnelle subsistant."
b) Le règlement d'application du 25 juin 1997 de LEAC (REAC) précise à son article 5 que le revenu minimum de réinsertion (RMR) comprend un montant forfaitaire déterminé par la composition du ménage du requérant ainsi que par l'âge des enfants à sa charge (al. 1). Le forfait RMR inclut un montant de 150 francs correspondant à l'exécution du contrat de réinsertion (al. 2). Les ressources éventuelles du ménage du requérant sont déduites du forfait RMR. Une tabelle annexée au règlement fixe le montant du forfait par type de ménage. Ainsi, le ménage formé par un couple et quatre enfants dont l'un des enfants est âgé de plus de douze ans et les trois autres de moins de douze ans s'élève à 4'658.- francs. Ce montant est supérieur de 150 francs aux prestations de l'aide sociale vaudoise, destinées à couvrir les besoins vitaux et personnels indispensables du requérant au sens de l'art. 17 LPAS.
c) Il résulte notamment de cette modification législative que l'ensemble de la jurisprudence du tribunal relative au calcul des prestations de l'aide financière "Bouton d'Or" n'a plus d'objet dans la mesure où elle tendait à combler une lacune de la législation qui maintenant n'existe plus. La référence de l'art. 40 al. 1 LEAC aux prestations de l'Aide sociale vaudoise permet en outre d'assurer une concordance entre le mode de calcul des prestations d'assistance et celui du revenu minimal de réinsertion. La jurisprudence du Tribunal administratif qui étendait au barème du Bureau les limites qui résultaient du calcul des prestations de l'aide financière "Bouton d'Or" (voir notamment les arrêts PS 94/567 du 17 mai 1995, PS 95/143 du 17 novembre 1995 et PS 95/071 du 17 janvier 1996) doit donc être réexaminée en fonction des nouvelles dispositions sur le revenu minimal de réinsertion. Ainsi, les limites du barème fixé par le Bureau doivent être considérées comme conformes aux critères de la situation économique difficile posé par l'article 20b LPAS, dans la mesure où elles ne sont pas inférieures au forfait RMR pour le ménage considéré. En l'espèce, la limite de 5'000 francs fixée pour un couple et quatre enfants dépasse de plus de 300 francs le montant du forfait RMR pour le ménage considéré, de sorte que cette limite, dans le cas particulier, ne saurait être critiquée.
d) Par ailleurs, il convient de relever que le nouvel article 20b LPAS adopté par le Grand Conseil le 5 novembre 1996, délègue expressément au Conseil d'Etat la compétence de fixer les montants des limites de fortune et de revenu en deçà desquelles les avances ne sont pas octroyées. Faisant usage de cette compétence, le Conseil d'Etat a repris dans le règlement du 29 janvier 1997 modifiant la RPAS les limites résultant du barème du Bureau fixant notamment à son article 20b une limite de 4'600 francs pour deux adultes mariés et deux enfants, montant porté à 5'000 francs pour deux adultes mariés et quatre enfants.
4.- a) L'art. 21c du RPAS prévoit que le revenu déterminant donnant droit au versement d'avances se calcule à partir du revenu du travail sous déduction des charges sociales usuelles auquel s'ajoute l'ensemble des autres revenus dont dispose le requérant, notamment les allocations familiales, les prestations d'assurance, les éventuelles rentes, les contributions d'entretien et les revenus de la fortune. Le salaire des enfants mineurs ou majeurs vivant avec le bénéficiaire dont il a la charge d'entretien, n'est compté que s'il dépasse la limite de 500.- fr. En cas de ménage commun avec un tiers ou un enfant majeur indépendant financièrement, il est ajouté au revenu du bénéficiaire un montant correspondant à la moitié des frais fixes du ménage comprenant entre autres le loyer et les charges, ainsi que les taxes radio TV et téléphone. Pour tenir compte de la réalité économique, le tribunal estime qu'il convient encore de déduire du revenu du requérant les pensions dues en vertu d'une obligation d'entretien (à l'exclusion de celles dues en vertu de l'art. 328 CC), pour autant que leur versement régulier soit prouvé. En revanche, le tribunal estime que les parts du salaire faisant l'objet de saisie, de même que les mensualités destinées au remboursement de prêts n'ont pas à être déduit du revenu déterminant, à défaut de quoi, l'Etat subventionnerait indirectement le remboursement des dettes du bénéficiaire au profit des créanciers, ce qui sort du cadre de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale et détourne le but des prestations d'aide sociale.
b) En l'espèce, le revenu mensuel net de la recourante s'élève à 2'224.- fr. avec la part du 12ème du 13ème salaire et les allocations familiales à 940.- fr. soit un total de 3'164.- fr. Si la recourante vivait seule avec ses deux enfants, la limite de revenu applicable s'élèverait à fr. 4'000 (art. 20b RPAS) et la recourante aurait droit au versement des avances. Il se pose donc la question de savoir dans quelle mesure le revenu du mari de la recourante (4'743.- fr.) peut être mis à contribution pour l'entretien de la recourante et de ses deux enfants. La solution retenue par l'autorité intimée, consiste à prendre en compte la totalité du revenu du mari. Cette solution n'est pas en contradiction avec le devoir réciproque des époux de pourvoir à l'entretien de "la famille" selon l'art. 163 CC, dont la teneur est la suivante: "Mari et femme contribuent, chacun selon ses facultés, à l'entretien convenable de la famille". En effet, la notion de famille au sens de l'art. 163 CC s'étend aux personnes à l'égard desquelles un seul des époux a un devoir légal d'entretien. Tel est le cas des enfants d'une précédente union; lorsqu'ils vivent dans le ménage. Les beaux-enfants (Stiefkinder) font donc partie de la famille pour l'application de l'art. 163 CC (Henri Deschenaux et Paul-Henri Steinauer: Le nouveau droit matrimonial, p.54). Ainsi, c'est à juste titre que l'autorité intimée a pris en considération le salaire du mari de la recourante pour fixer le revenu déterminant au sens des art. 20b et 20c RPAS.
c) C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a constaté dans la décision attaquée que la recourante ne remplissait plus les conditions donnant droit au versement d'avance depuis son mariage le 13 septembre 1996 et que les avances versées depuis cette date doivent être restituées. Par ailleurs, le revenu global déterminant dépasse la limite fixée à l'art. 20b RPAS de plusieurs milliers de francs; la recourante n'aurait de toute manière pas droit au versement d'avances même si l'on déduisait de ce revenu les fais de garde de ses enfants ainsi que les rentes d'orphelins versées aux deux enfants du mari de la recourante.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Conformément à l'article 15 al. 2 RPAS, applicable par analogie aux avances sur pensions alimentaires, la procédure est en principe gratuite. Il ne sera donc pas perçu de frais de justice.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 24 avril 1997 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
ml/Lausanne, le 31 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint