CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 novembre 1996
sur le recours interjeté par A.________, représenté par B.________, C.________
contre
la décision du 10 septembre 1996 du Chef du département de la prévoyance sociale et des assurances refusant l'assistance à un requérant d'asile.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Victor Epiney et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. A.________ a requis en date du 14 avril 1995 l'asile dans notre pays, en indiquant notamment qu'il était né le 10 avril 1979, en provenance du Sierra Leone, Etat dont il s'est dit ressortissant, sans toutefois produire le moindre document officiel de légitimation; il a en outre précisé, à l'appui de sa demande, que son père était fondateur d'un mouvement rebelle aux autorités au pouvoir et qu'il avait dû cesser l'école en 1990, en raison de la guerre civile qui commençait à embraser ce pays. Mis sous curatelle, il est hébergé depuis le dépôt de sa demande dans l'un des centres vaudois de la D.________, dans le quartier de E.________, à C.________.
B. Par décision du 20 septembre 1995, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté la demande de A.________, non sans avoir constaté, d'une part, qu'il était vraisemblablement de deux à trois ans plus âgé, d'autre part, qu'il était en réalité ressortissant d'un autre pays de l'Afrique de l'ouest; cette décision est aujourd'hui définitive, faute d'avoir été frappée de recours. Convoqué à deux reprises par l'Office cantonal des requérants d'asile (ci-après: OCRA) en vue son retour en Afrique, le délai de départ ayant été prolongé au 4 novembre 1995, A.________ a refusé, le 25 octobre 1995, de signer la mise en demeure lui demandant de quitter la Suisse, de se procurer les documents nécessaires lui permettant de rentrer dans son pays d'origine et d'obtenir, le cas échéant, une autorisation indispensable lui permettant de voyager dans un pays tiers. Cette mise en demeure, assortie de la menace de ne plus être assisté, ni pris en charge, lui a été envoyée par pli recommandé du 26 octobre 1995, avec un délai de cinq jours pour s'exécuter.
C. A.________ refusant de collaborer avec les autorités, l'OCRA a, par courrier du 17 novembre 1995, invité la D.________ à mettre un terme à son hébergement et à son assistance. Depuis le 1er avril 1996, date où il a quitté le centre de E.________ sans laisser d'adresse, A.________ vit dans la clandestinité; on relève dans le dossier qu'il a effectué début 1996 quelques démarches en vue de rétablir le contact avec le Sierra Leone, démarches dont on ignore cependant le résultat.
D. A.________ s'est présenté en vain, courant mai 1996, à l'OCRA afin que soit levée l'interdiction faite à la D.________ de l'héberger et de l'assister. Le mouvement B.________ est intervenu en sa faveur, par courrier du 13 mai 1996, auprès du même office; cette démarche s'est révélée tout aussi vaine, l'OCRA conditionnant le réexamen de son refus à la remise du questionnaire du 26 octobre 1995 et à l'accord de A.________ d'être conduit à l'ambassade du Sierra Leone. Par décision du 14 juin 1996, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) s'est déclaré incompétent pour connaître de la demande d'assistance présentée par B.________ en faveur de A.________, dont la curatelle a été levée le 10 juillet 1996 par le juge de paix du cercle de C.________.
E. B.________ est intervenu en date du 28 juin 1996 auprès du Conseiller d'Etat Philippe Biéler, Chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après: DPSA), afin que l'assistance soit octroyée en faveur de A.________ ou qu'à défaut une décision formelle, susceptible de recours, lui soit notifiée. Après s'être assuré de sa compétence en la matière, le chef du DPSA a, par décision du 10 septembre 1996, refusé l'aide financière requise, en précisant toutefois qu'un réexamen de sa décision serait subordonné aux conditions suivantes:
"1. Collaborer à l'obtention de documents d'identité, par l'intermédiaire de l'ambassade de son pays de provenance, afin de préparer son rapatriement.
2. Exécuter ces démarches dans le délai d'un mois au maximum.
3. Résider dans le centre d'hébergement qui lui sera attribué, jusqu'au délai de départ de Suisse."
F. B.________, détenteur d'une procuration de A.________, a déféré pour le compte de ce dernier dite décision en temps utile au Tribunal administratif, en concluant à son annulation. Les griefs invoqués, de même que les moyens de droit à l'appui desquels la décision entreprise a été prononcée, seront repris et examinés dans les considérants en droit qui suivent.
B.________ a également requis des mesures provisionnelles tendant à ce que l'assistance soit dévolue à A.________ jusqu'à droit jugé.
Considérant en droit:
1. On pourrait en premier lieu se demander si le présent recours est recevable; on peut en effet douter que le recourant qui, si l'on se fie à ses déclarations, serait mineur au jour du dépôt du recours, puisse valablement donner, sans l'intermédiaire de son représentant légal, procuration à un tiers aux fins de recourir en son nom contre la décision attaquée lui refusant l'aide financière. A titre d'exemple, dans un arrêt du 5 mai 1993, dans la cause H. c/Tribunal administratif et Service social et du travail de la ville de C.________, le Tribunal fédéral a en effet déclaré irrecevable le recours formé par un interdit sans l'intermédiaire de son tuteur, ce dans une affaire où avait été prononcée la décision de verser à l'avenir l'aide sociale vaudoise au bénéficiaire par l'intermédiaire de son tuteur.
Cette question peut toutefois rester indécise, dans la mesure où, au fond, le recours doit, comme on le verra, de toute façon être rejeté.
2. Le recourant s'en prend à la décision attaquée, essentiellement en ce qu'elle porte atteinte au droit constitutionnel non écrit au minimum vital.
a) Dans l'arrêt du 27 octobre 1995, que le recourant cite à l'appui de ses conclusions, le Tribunal fédéral a reconnu que la garantie des besoins élémentaires, tels que la nourriture, l'habillement et le logement, constituait la condition de l'existence de l'homme, comme de son épanouissement, et apparaissait en outre comme un élément indispensable dans une communauté démocratique fondée sur le droit. Le minimum vital est ainsi garanti en tant que droit constitutionnel non écrit (ATF 121 I 367, cons. 2b, = SJ 1996, 389, références citées, confirmé dans un arrêt postérieur du 24 mai 1996, publié aux ATF 122 II 193, cons. 2c). Le droit à la prestation d'assistance devant être concrétisé avant tout pas une norme, le minimum garanti par la Constitution fédérale n'intervient directement que lorsque les dispositions figurant dans les textes de lois se révèlent insuffisantes; dans cette hypothèse, le juge peut alors imposer son respect et ordonner que des prestations minimales, en argent ou en nature, indispensables au maintien d'une existence décente, prévenant un état de mendicité indigne de la condition humaine, soient versées au requérant (ATF 121 I 367, cons. 2c, ainsi que 122 II 193, cons. 2c, dd; cf. aussi, Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, Zurich 1994, ad article 2, p. 51).
b) Le Tribunal fédéral a par ailleurs reconnu que ce droit fondamental, qui repose sur les droits de l'homme, appartenait aussi bien aux confédérés qu'aux étrangers, ce quel que soit le statut de ces derniers au regard du droit de séjour. Ainsi, reprenant un ancien arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé que le devoir d'assistance subsistait à l'égard des étrangers, en dehors de toute convention internationale, aussi longtemps que leur rapatriement n'est pas possible (ATF 51 I 325, cons. 2). Dans l'arrêt du 27 octobre 1995, la juridiction suprême n'a en revanche pas exclu des différences de traitement entre le requérant établi en Suisse, quelle que soit sa nationalité, qui a d'autres besoins en matière d'assistance, et celui qui, lors d'un séjour de courte durée, tombe dans le dénuement ou ignore encore s'il pourra, par exemple au titre de requérant d'asile, rester en Suisse (ATF 121 I 367, cons. 2d).
3. Le requérant dont la demande a définitivement été refusée est tenu de quitter le territoire de la Confédération, à moins qu'il soit au bénéfice d'une autre autorisation (cf art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers; ci-après: LSEE). En règle générale, le renvoi est prononcé en même temps que le rejet de la demande (art. 17 de la loi fédérale du 5 octobre 1979 sur l'asile; ci-après: LAs). Le requérant débouté peut toutefois, si l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne peut pas être raisonnablement exigée, être admis provisoirement à séjourner en Suisse (art. 18 al. 1 LAs).
a) L'assistance des requérants d'asile non admis provisoirement au sens de l'art. 14a LSEE - auquel l'art. 18 LAs renvoie - est alors réglée par la législation fédérale (ATF 122 II 193, cons. 1a), mais aussi, comme on le verra, par la législation cantonale.
aa) Il ressort tout d'abord des articles 20 al. 1 et 2 et 20a al. 1 et 3 LAs que l'assistance nécessaire, sous forme d'hébergement et de prestations en nature, du requérant, qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien par ses propres moyens, doit être assurée, si aucun tiers n'est tenu de le faire, par le canton dans lequel ce dernier séjourne, ce jusqu'à la fin de la procédure. On peut penser, quoique l'art. 20a al. 1 LAs ne le précise pas, que ce droit s'étend du jour du dépôt de la demande (v. sur cette question FF 1977 III 133) à celui, en cas de refus définitif, où le départ de Suisse est effectif.
Ce droit n'est toutefois pas illimité. L'art. 10b de l'ordonnance no 2 du Conseil fédéral du 22 mai 1991 sur l'asile relative au financement (ci-après: OAs2; v. plus généralement les art. 10 à 12 OAs2) prévoit toute une série de motifs d'exclusion des prestations d'assistance; de tels motifs existent notamment si le requérant "les obtient ou cherche à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes" (lit. a), "refuse de renseigner les autorités cantonales sur sa situation économique ou de les autoriser à demander des informations" (lit. b). La décision attaquée repose essentiellement sur l'art. 10b lit. g OAs2, disposition qui précise que les autorités cantonales peuvent refuser ou supprimer tout ou partie des prestations si le requérant, notamment, "ne se conforme pas aux instructions des autorités cantonales, après avoir été averti que les prestations d'assistance peuvent lui être supprimées". Par ailleurs, le requérant peut, à l'issue des trois premiers mois qui suivent le dépôt de sa demande, être autorisé à exercer une activité lucrative (art. 21 al. 1 LAs a contrario), autorisation qui s'éteint en règle générale à l'expiration du délai de départ (ibid., al. 2).
bb) L'art. 20a al. 2 LAs indique que, sous réserve de dispositions dérogatoires arrêtées par le Département fédéral de Justice et police, le droit cantonal fixe l'octroi des prestations d'assistance et le règlement des comptes. Ainsi, l'assistance aux requérants d'asile est régie, à titre subsidiaire, par la loi vaudoise du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), dont l'art. 42a lit. d réserve au Département PSA la compétence d'appliquer l'aide sociale, en lieu et place des municipalités, aux requérants d'asile (v. aussi art. 42 ch. 6); en l'occurrence, le pouvoir de statuer revenait donc clairement au département. L'art. 16 al. 1 LPAS, première phrase, précise que l'aide sociale s'étend aux personnes séjournant sur territoire vaudois et l'art. 21 al. 1 LPAS dispose que la nature, l'importance et la durée de cette dernière sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé.
b) Le refus de fournir des prestations aux fins d'assurer les conditions minimales à l'existence est dès lors soumis aux strictes conditions régissant de manière générale toute atteinte à un droit fondamental.
aa) La suppression des prestations d'assistance est par conséquent inefficace en l'absence d'une base légale et si elle ne correspond pas à un intérêt public prédominant (cf. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, p. 88 et 168). Dans l'ATF 122 précité, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 10b lit. g OAs2, qui repose sur l'art. 50 LAs, était une disposition de caractère essentiellement disciplinaire et que, partant, elle constituait une base légale suffisante pour justifier la réduction des prestations d'assistance au requérant récalcitrant; en revanche, la question de savoir s'il s'agissait d'un fondement normatif suffisant pour permettre la suppression de toute prestation a été laissée ouverte (cons. 2c, ff).
Comme toute atteinte aux droits constitutionnels, la décision de supprimer toute prestation d'assistance doit en outre répondre au principe de la proportionnalité (Wolffers, op. cit., p. 114 et p. 168). On rappellera brièvement ici les trois règles dont ce principe est composé. Selon la règle d'aptitude tout d'abord, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. La règle de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés. Enfin, le principe de la proportionnalité stricto sensu limite le choix des mesures administratives; il s'agit de déterminer l'importance prise par la mesure sur la situation de l'administré et d'examiner si le but atteint par cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices excessifs (v. au surplus, ATF 119 Ia 348, cons. 2a; 117 Ia 446 cons. 4a; 113 Ia 134, cons. 7b; voir également sur ce point, Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd., Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 418; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 3ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1988 nos 535, 537 et ss; références citées).
bb) Les ATF 121 et 122 précités rappellent que l'abus d'un droit fondamental n'est de toute façon pas protégé par la loi; il est en effet admissible, même sans base légale explicite, de refuser toute prestation d'assistance lorsque le requérant adopte un comportement abusif (ibid., cons. 3b, références citées, notamment, Wolffers, op. cit., p. 168; v. aussi ATF 119 Ia 221, cons. 5a; 116 II 497, cons. 3). On trouve ainsi dans l'art. 10b lit. a à d OAs2, notamment la lettre d qui exclut toute prestation d'assistance au requérant qui "ne fait manifestement pas les efforts pouvant être exigés de lui pour améliorer sa situation, notamment s'il n'accepte pas un travail ou un hébergement convenables qui lui sont attribués", une concrétisation de ce principe (ATF 122 II 193, cons. 2c, ee). On pourrait également ajouter que le principe de subsidiarité de l'aide sociale, ancré à l'art. 11 LPAS, impose à l'autorité de rechercher toutes les solutions satisfaisantes aux fins de prévenir l'octroi des allocations (cf. Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse Berne 1993, p. 75 et ss; Wolffers, op. cit., p. 71 et ss). Il n'existe ainsi pas d'obligation d'assistance à l'égard de l'administré qui provoque ou maintient délibérément son indigence, dans le but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf. arrêt PS/333 du 6 juin 1996).
4. Dans le cas d'espèce, il faut en premier lieu constater que la décision attaquée, si elle supprime l'aide financière prévue par la LAs et la LPAS, ne porte en revanche pas préjudice aux prestations minimales d'assistance garanties par la Constitution fédérale. Cette décision repose sur le fait que le recourant, dont la demande d'asile a définitivement été rejetée, refuse de collaborer avec les autorités administratives en vue de son prochain départ de Suisse et a choisi la clandestinité pour échapper à son renvoi. On observe que le recourant a préalablement été averti des conséquences du comportement qu'il a délibérément, quoiqu'en dise son mandataire, choisi d'adopter. De surcroît, le réexamen de cette décision a été réservé pour le cas où celui-ci reviendrait sur son choix. Cette décision ne se prononce en revanche pas sur le retrait de l'autorisation de travailler - on peut du reste douter que le DPSA ait la compétence de statuer sur cet objet qui relève de l'OCRA -, mais se contente de relever que le recourant n'a de toute façon jamais requis pareille autorisation.
a) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, le refus de l'aide sociale a des conséquences certes lourdes sur la situation du recourant, qui se voit ainsi, tant qu'il persiste à séjourner de façon clandestine sur le territoire de la Confédération, contraint de travailler sans autorisation ou dépendre entièrement de la volonté d'autrui; en revanche, on ne saurait pour autant admettre, comme l'expose la rédactrice du recours, que cette décision le conduit à la mendicité, au vagabondage ou à la délinquance. On ne peut de même nier que cette décision est adéquate en ce qu'elle vise à éviter que des prestations ne soient fournies à un requérant ne disposant plus du moindre titre de séjour et qui refuse sans motif aucun de quitter la Suisse. Enfin, on ne voit guère quelle autre mesure moins incisive l'autorité intimée aurait pu prendre en l'espèce; du reste, l'autorité intimée affirme au contraire qu'elle pourrait - elle-même ou une autre autorité cantonale - avoir recours à la loi fédérale sur les mesures de contrainte, mais le tribunal ne voit pas de motif de se prononcer ici sur ce point.
b) Mais on peut surtout, contrairement au Tribunal fédéral dans l'arrêt précité du 27 octobre 1995 et contrairement à ce que soutient la rédactrice du recours, reprocher ici au recourant un abus manifeste du droit à l'assistance. En revendiquant l'aide financière alors qu'il a, dans le même temps, opté pour la clandestinité, le recourant détourne sans aucun doute les dispositions précitées, et notamment les articles 20 et 20a LAs, de leur objectif. Du message du Conseil fédéral, on relève que ces dispositions ont notamment pour but d'assurer l'assistance du requérant dans le dénuement, en cas de rejet d'une demande d'asile, lorsqu'il est impossible d'exécuter la décision de refoulement ou de renvoi (FF 1977 III 133-134); on peut sans hésiter dire que le but des dispositions précitées n'est en revanche pas d'assurer l'aide financière le plus longtemps possible au requérant débouté qui, par sa fuite et son refus d'obtempérer aux injonctions de l'autorité, se soustrait à l'exécution de son renvoi. A contrario, on se trouverait confronté à la situation pour le moins paradoxale où un ressortissant étranger, sans aucun statut, serait assisté et hébergé, quand bien même il aurait choisi, comme le recourant, de se réfugier dans la clandestinité, ce dans le seul espoir de différer la date de son renvoi.
Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que le recourant a de lui même quitté le centre d'hébergement qui lui a été assigné; ce seul motif devrait au demeurant suffire à le priver, vu l'art. 10b lit. d OAs2, du droit à l'assistance.
c) Enfin, il faut garder à l'esprit que l'on ne saurait exiger du canton qu'il octroie l'aide sociale à un requérant d'asile débouté, dont on ne sait même pas s'il séjourne encore sur son territoire; une telle décision contreviendrait à l'évidence à l'article 16 al. 1 LPAS.
5. Le recours sera par conséquent rejeté, dans la mesure où il est recevable, ce qui rend sans objet la requête de mesures provisionnelles dont ce dernier est accompagné. La décision attaquée doit, dans ces conditions, être confirmée, étant précisé qu'en conditionnant son réexamen à la collaboration du recourant avec les autorités en vue de son départ, l'autorité intimée s'est simplement conformée aux objectifs poursuivis par le législateur, qui consistent, on l'a vu, à assister le requérant démuni jusqu'à son renvoi. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du 10 septembre 1996 du Chef du département de la prévoyance sociale et des assurances est confirmée.
III. Il n'est perçu aucun émolument judiciaire.
Lausanne, le 5 novembre 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)