X._____________ c/Service de l'emploi Contrôle du marché du travail | Recours formé par une société tchèque contre une décision du Service de l'emploi lui interdisant d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année, au motif qu'elle a refusé de fournir les documents demandés (en lien avec le prétendu emploi d'un travailleur détaché). Compte tenu des circonstances, les déclarations et autres pièces produites par la recourante font naître des doutes quant au bien-fondé de la présomption de fait retenue par l'autorité intimée selon laquelle, sur la base de divers indices, l'employé aurait exercé une activité pour la recourante lors du contrôle réalisé par le Contrôle des chantiers de la construction - étant rappelé qu'il appartient à l'autorité intimée de supporter le fardeau de la preuve sur ce point; on ne saurait ainsi faire grief à la recourante de n'avoir pas fourni des documents en lien avec une activité qui n'est pas établie, respectivement de n'avoir pas respecté son devoir d'annoncer et de renseigner dans ce cadre. Admission du recours et annulation de la décision attaquée.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 octobre 2014
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. Raymond Durussel et Marcel Yersin; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourante
X.________ a.s., en République Tchèque, représentée par Me Diana TETTÜ POCHON, avocate à Fribourg,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne.
Objet
Recours X.________ a.s. c/ décision du Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, du 8 août 2013 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés)
Vu les faits suivants
A. L'entreprise X.________ a.s., dont le siège se trouve à 1******** (République tchèque), a fait l'objet d'un contrôle par un inspecteur du Contrôle des chantiers de la construction le 4 avril 2013 à 8h30, alors qu'elle œuvrait sur un chantier à 2******** (VD). Il résulte du constat établi à cette occasion en particulier ce qui suit:
"Lors de notre arrivée sur le chantier […], nous nous trouvons en présence de plusieurs travailleurs effectuant divers travaux de second œuvre lors du montage d'une maison préfabriquée en ossature bois. Pour le présent rapport nous identifions un travailleur comme étant:
- Travailleur 01 M. Y.________ (détaché, sans annonce ODM)
Ce dernier nous déclare être un employé de l'entreprise tchèque X.________ a.s., officier auprès de celle-ci comme technicien et être venu en Suisse pour une séance dans les bureaux de l'entreprise commanditaire des travaux. Il ajoute qu'il est présent au moment de notre visite sur ce chantier pour contrôler l'avancement des travaux et régler quelques détails sur place avec les responsables de l'entreprise Z.________ Sàrl.
Il précise encore qu'il n'est là que pour une journée et rentre dès ce soir en Tchéquie.
Pour finir il nous assure qu'il ne pensait pas devoir effectuer une annonce ODM pour le genre de prestations qu'il fournit ainsi que pour la période qu'il reste en Suisse.
[…]
Commanditaire informé du contrôle : sur place, au moment de notre visite, ont assisté à tous nos contrôles, M. A.________, associé gérant de l'entreprise Z.________ Sàrl, et sa secrétaire, qui nous a gentiment aidé pour la traduction.
Ils ont eu l'amabilité de nous fournir tous les renseignements utiles nous manquant à l'établissement du présent rapport. "
Le rapport complet en lien avec ce constat a été transmis au Service de l'emploi (SDE) comme objet de sa compétence - étant précisé que, de par sa fonction de technicien, Y.________ n'entrait pas dans le champ d'application d'une Convention collective de travail de la construction.
B. Par courrier du 24 juin 2013, le SDE a en substance relevé que l'entreprise X.________ a.s. n'avait pas respecté l'obligation d'annoncer Y.________ en tant que travailleur détaché et invité cette entreprise à produire divers documents et à apporter différentes précisions en lien avec les conditions de travail et de salaire de l'employé.
Par courrier du 8 juillet 2013, l'entreprise X.________ a.s. a indiqué que Y.________ n'était pas en Suisse durant la période en cause "pour affaires" mais qu'il était bien plutôt en vacances, l'intéressé ayant en effet annoncé et pris son congé du 2 avril au 5 avril 2013.
Par décision du 8 août 2013, le SDE a interdit à l'entreprise X.________ a.s. d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année, retenant en particulier ce qui suit:
"En date du 08.07.2013, nous avons reçu un courrier de votre part nous informant que Monsieur Y.________ était en vacances du 2 au 8 [recte: 5] avril 2013. Or, selon le rapport de contrôle des chantiers, votre employé détaché a bien travaillé pour votre compte en date du 04.04.2013.
Nous considérons en conséquence que vous avez refusé de nous renseigner, ne fournissant pas les documents demandés."
C. L'entreprise X.________ a.s., par l'intermédiaire de son conseil, a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 16 septembre 2013, concluant à son annulation. Elle a en substance fait valoir que Y.________ était en congé du 2 au 5 avril 2013, qu'il passait des vacances en Suisse sur invitation de B.________ et A.________, associés de l'entreprise Z.________ Sàrl avec lesquels il entretenait des liens d'amitié, et que s'il se trouvait sur le chantier le jour en cause, c'était uniquement parce qu'il était "passé saluer ses collègues tchèques". La recourante soutenait en particulier dans ce cadre que la teneur du constat établi le 4 avril 2013 n'était pas fiable et résultait "très certainement" d'une incompréhension linguistique; en effet, la "traduction tant bien que mal assurée par la collaboratrice de Monsieur A.________ […] ne pouvait pas être efficace dès lors que celle-ci parle allemand et pas tchèque", langue dont Y.________ n'avait qu'une "faible connaissance". Relevant par ailleurs qu'elle ne pouvait transmettre à l'autorité des informations sur les conditions de travail de l'intéressé durant son séjour en Suisse - dès lors que ce dernier n'avait pas travaillé à cette occasion -, l'intéressée se plaignait principalement d'une constatation inexacte des faits pertinents, ainsi que de violations des principes de la légalité et de l'interdiction de l'arbitraire. A titre subsidiaire, elle se prévalait d'une atteinte disproportionnée à sa liberté économique, compte tenu de l'ensemble des circonstances. Elle produisait un lot de pièces, comprenant notamment une "déclaration solennelle" de Y.________ ainsi qu'une copie du formulaire complété par ce dernier (en tchèque et en allemand) à l'occasion de son interpellation - en tête duquel il avait indiqué qu'il était là en visite ("Ich bin da zum Besuch!" ).
Par écriture du 18 septembre 2013, la recourante a encore produit une déclaration signée le 17 septembre 2013 par B.________ et A.________, lesquels confirmaient qu'ils avaient invité Y.________ à venir passer quelques jours de vacances en Suisse au début du mois d'avril 2013, étant précisé que l'intéressé et A.________ s'étaient rendus le 4 avril 2013 sur le chantier de 2******** "où Monsieur Y.________ a[vait] rencontré ses amis qui travaillaient".
Dans sa réponse du 17 octobre 2013, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée, estimant en substance que, compte tenu des circonstances, les explications de la recourante apparaissaient "pour le moins douteuses", que son refus de renseigner l'autorité constituait une infraction grave et que la sanction prononcée était proportionnée. Relevant en particulier que les inspecteurs du Contrôle des chantiers de la construction étaient assermentés - de sorte qu'ils "n'auraient pas affirmé dans leur rapport qu'une personne avait œuvré en Suisse s'ils n'en avaient pas obtenu la certitude" -, elle a en outre fait valoir que le rapport en cause mentionnait expressément que la recourante avait été avisée par son employé du contrôle et des faits constatés, que, "partant", elle était au courant de la présence de son employé sur le chantier le jour du contrôle avant même que le SDE ne lui demande des renseignements et que, dans ce cadre, "le fait de ne pas prendre position sur la présence de l'employé constitu[ait] une sorte d'aveu".
La recourante a maintenu ses conclusions et développé ses arguments dans ses observations complémentaires du 31 octobre 2013, estimant notamment qu'elle n'avait aucune raison de faire des démarches auprès de l'autorité intimée avant que le rapport annoncé ne soit établi et que ses conclusions ne lui soient communiquées.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur le bien-fondé de la sanction prononcée par l'autorité intimée à l'encontre de la recourante, consistant à interdire à cette dernière d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année au motif qu'elle n'a pas satisfait à son obligation de renseigner.
a) A teneur de son article premier, la loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail, du 18 octobre 1999 (Loi sur les travailleurs détachés, LDét; RS 823.20), règle notamment les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l'étranger dans le but de (al. 1) fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou encore de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l'employeur (let. b). La notion de travailleur est régie par le droit suisse (al. 3).
Selon l'art. 6 LDét, avant le début de la mission, l'employeur annonce à l'autorité désignée par le canton, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment (al. 1) l'identité et le salaire des personnes détachées en Suisse (let. a), l'activité déployée en Suisse (let. b) et le lieu où les travaux seront exécutés (let. c); le travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission (al. 3). Dans le canton de Vaud, l'autorité désignée par le canton au sens de cette disposition est le Service de le l'emploi (cf. art. 7 al. 1 let. d LDét; art. 5 et 71 al. 1 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi - LEmp; RSV 822.11).
En vertu de l'art. 7 al. 2 LDét, l'employeur remet aux autorités compétentes, sur demande, tous les documents attestant que les conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées; ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.
b) Selon l'art. 9 LDét, les organes de contrôle annoncent à l'autorité cantonale compétente toute infraction à la présente loi (al. 1). L'autorité cantonale compétente peut prendre les mesures suivantes (al. 2): en cas d'infraction à l'art. 6 (notamment), prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d'un montant de 5'000 francs au plus (let. a); en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1 (notamment), interdire à l'entreprise ou à la personne concernée d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans (let. b).
Aux termes de l'art. 12 LDét, sera puni d'une amende de 40 000 fr. au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde (al. 1), notamment quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements (let. a). Dans les cas de peu de gravité, l'autorité peut renoncer à la poursuite pénale (al. 2).
La jurisprudence a déjà eu l'occasion de constater que l'art. 9 al. 2 let. b LDét ne pouvait pas être interprété en ce sens que dans un cas de peu de gravité, ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum d'un an semblait trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale (cf. arrêt PE.2013.0393 du 7 mars 2014 consid. 3c et les références).
c) L'administration supporte le fardeau de la preuve lorsque la décision intervient, comme en l'espèce, au détriment de l'administré. Cela étant, la jurisprudence admet dans certaines circonstances que l'autorité puisse se fonder sur une présomption de fait. Une telle présomption consiste à tenir pour établis, en l'absence de preuve, les faits qui sont conformes au cours ordinaire des choses, à l'expérience générale de la vie, et que le juge n'a pas de raison de mettre en doute - sauf preuve contraire. L’existence d’une présomption de fait relève, par principe, de l'appréciation des preuves; une telle présomption constitue en effet une forme de la preuve par indices. Il incombe alors à l'administré de renverser cette présomption, en raison non seulement de son devoir de collaborer à l'établissement des faits (cf. art. 30 LPA-VD) mais encore de son propre intérêt (arrêt PE.2013.0024 du 29 juillet 2013 consid. 2a et les références).
Comme l'a rappelé le Tribunal fédéral dans un arrêt 2C_778/2012 et 2C_779/2012 du 19 novembre 2012 (consid. 3.2), une présomption de fait (ou présomption naturelle) sert à faciliter la preuve, mais n'aboutit nullement à un renversement du fardeau de la preuve. Une présomption de fait est réfragable, en ce sens que la partie adverse peut apporter la contre-preuve du fait présumé; la contre-preuve n'a pas à convaincre le juge, mais doit affaiblir la preuve principale en semant le doute dans son esprit.
d) En l'espèce, l'autorité intimée a en substance retenu que Y.________ exerçait une activité salariée pour la recourante lors de son interpellation le 4 avril 2013 et que cette dernière avait refusé de fournir les explications et document requis en lien avec cette activité, de sorte qu'elle devait être sanctionnée en application des art. 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let. a LDét. La recourante soutient en substance que l'employé concerné était alors en vacances.
aa) Dans la motivation de la décision attaquée, l'autorité intimée se réfère au rapport du Contrôle des chantiers de la construction, singulièrement au constat du 4 avril 2013 (en partie reproduit sous let. A supra) dont il résulte en substance que, selon ses déclarations, Y.________ était venu en Suisse "pour une séance dans les bureaux de l'entreprise commanditaire des travaux", qu'il était alors présent sur le chantier "pour contrôler l'avancement des travaux et régler quelques détails sur place" et qu'il n'était là "que pour une journée"; l'intéressé a précisé qu'il ne pensait pas devoir effectuer une annonce à l'ODM pour ce genre de prestations et pour une période aussi brève.
La recourante fait en substance valoir que la teneur de ce constat n'est pas fiable et résulte "très certainement" d'une incompréhension linguistique; la collaboratrice de A.________, qui a "aidé pour la traduction" (ainsi qu'expressément attesté dans le constat en cause), ne parlerait en effet qu'allemand (et pas tchèque), langue dont Y.________ n'aurait qu'une "faible connaissance".
Dans la mesure où les allégations de la recourante concernant les connaissances linguistiques respectives de Y.________ et de la collaboratrice de A.________ ne sont pas en tant que telles contestées, on ne saurait exclure d'emblée que la teneur du constat du 4 avril 2013 en ait été affectée (en tout ou partie), soit que l'employé n'ait pas parfaitement compris les questions qui lui étaient posées et/ou que ses réponses - par hypothèse maladroitement formulées - n'aient pas été correctement interprétées. On ne saurait ainsi formellement exclure, en particulier, que l'intéressé se soit notamment exprimé à cette occasion sur la nature habituelle de son activité et sur ses conditions habituelles de travail en Suisse, et non en lien avec sa présence sur le chantier le jour en cause; on relèvera dans ce sens qu'il a bel et bien complété le formulaire qui lui a été soumis (en tchèque) en lien avec ses conditions de travail en Suisse, tout en indiquant en tête de ce formulaire qu'il était là en visite ("Ich bin da zum Besuch!"). Quoi qu'en dise l'autorité intimée, il n'apparaît pas dans ce cadre que le fait que les inspecteurs du Contrôle des chantiers de la construction sont assermentés serait de nature à exclure que des problèmes d'ordre linguistique aient pu affecter la teneur du constat du 4 avril 2013 - ce qui ne remet aucunement en cause la bonne foi des intéressés.
Dans ces conditions, il s'impose de constater que la teneur de ce constat, dont le bien-fondé est contesté par la recourante, ne saurait être suffisante à elle seule pour établir que Y.________ était en train de travailler pour l'intéressée à l'occasion de son interpellation, et qu'elle ne constitue bien plutôt qu'un indice dans ce sens - de même au demeurant que la présence de l'employé sur le chantier lors du contrôle en cause.
bb) Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée relève en outre que la recourante a été informée de ce contrôle et de la présence de son employé sur le chantier avant même que des renseignements sur ce point lui aient été demandés, et voit dans cette absence de réaction une "sorte d'aveu". Elle estime par ailleurs que, compte tenu des circonstances, les explications de l'intéressée apparaissent "pour le moins douteuses".
Comme le relève à juste titre la recourante, on ne saurait lui faire grief de n'avoir pas réagi avant de connaître les conclusions du Contrôle des chantiers de la construction, respectivement avant même d'avoir été invitée à se déterminer. On ne voit pas, dans les circonstances du cas d'espèce, que l'on puisse tirer quelque conclusion ou indice que ce soit de cette seule absence de réaction.
Pour le reste, la recourante soutient en substance que Y.________ était alors en vacances en Suisse sur invitation de B.________ et A.________, associés de l'entreprise Z.________ Sàrl avec lesquels il entretient des liens d'amitié, et qu'il ne s'est rendu sur le chantier concerné le jour en cause que pour saluer ses collègues de travail tchèques. Elle a notamment produit des déclarations écrites de l'intéressé ainsi que de B.________ et A.________ confirmant ses dires, une demande de congé pour la période du 2 au 5 avril 2013 complétée par Y.________ le 27 mars 2013, ainsi qu'un rapport des présences de l'intéressé pour le mois d'avril 2013 - dont il résulte qu'il était en vacances ("dovolena") du 2 au 5 avril 2013. Elle relève enfin que Y.________ a expressément indiqué, comme déjà relevé, qu'il était là en visite ("Ich bin da zum Besuch!") en tête du formulaire qu'il a complété à l'occasion de son interpellation.
D'une façon générale, on peut certes s'étonner, comme le relève l'autorité intimée, qu'un employé choisisse de prendre ses vacances précisément dans le pays dans lequel son employeur assume plusieurs mandats, et qu'il décide de disposer de son temps libre pour se rendre sur un chantier (alors qu'il ne dispose que de quatre jours de congé) accompagné d'associés de l'entreprise mandataire de son employeur. Cela étant, si l'on admet par hypothèse que Y.________ a été invité à passer quelques jours de vacances en Suisse par B.________ et A.________ (ainsi qu'en attestent ces derniers, dont la recourante requiert le cas échéant l'audition à titre de preuve), il n'apparaît pas que le seul fait que l'intéressé se soit rendu sur un chantier pour saluer des collègues de travail à cette occasion doive en tant que tel être qualifié de particulièrement insolite - ce d'autant moins que les liens entre l'employé et B.________ et A.________ relèvent précisément d'une amitié qui s'est développée dans le cadre de relations de travail.
Il convient en outre de relever que l'annotation en tête du formulaire complété par l'intéressé, selon laquelle il est là en visite ("Ich bin da zum Besuch!" - avec point d'exclamation), peut également être considérée comme relativement insolite en regard de la teneur de ces déclarations telles qu'elles résultent du constat du 4 avril 2013; on peut s'étonner dans ce cadre que les inspecteurs n'aient pas expressément interpellé l'intéressé sur ce point, et n'en aient fait aucune mention dans leur rapport.
cc) En définitive, il apparaît que la présomption de fait retenue par l'autorité intimée, selon laquelle, sur la base de divers indices - en particulier la présence de Y.________ sur le chantier lors du contrôle réalisé par le Contrôle des chantiers de la construction, la teneur du constat établi à cette occasion et le caractère quelque peu insolite des explications de la recourante -, l'employé aurait exercé une activité pour la recourante le 4 avril 2013, se trouve affaiblie par les déclarations et autres pièces produites par la recourante, respectivement que ces dernières déclarations et autres pièces font naître des doutes quant au bien-fondé de cette présomption. En conséquence et dès lors qu'il appartient à l'autorité intimée de supporter le fardeau de la preuve (cf. consid. 3c supra), on ne saurait tenir pour établi que Y.________ ait effectivement déployé une activité professionnelle pour le compte de la recourante lors de son interpellation par le Contrôle des chantiers de la construction; on ne saurait ainsi faire grief à la recourante de n'avoir pas fourni des documents en lien avec une activité qui n'est pas établie, respectivement de n'avoir pas respecté son devoir d'annoncer et de renseigner, de sorte que la sanction prononcée par l'autorité intimée doit être annulée.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).
Compte tenu de l'issue du litige, il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 août 2013 par le Service de l'emploi est annulée.
III. Le Service de l'emploi versera à X.________ a.s. la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 17 octobre 2014
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.