TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 avril 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Guy Dutoit et Jean-Claude Favre, assesseurs ; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A. X.________, à 1********, représenté par Me Jean-Pierre MOSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population, représenté par Division asile Service de la population, à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
Recours A. X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 18 novembre 2008 rejetant sa demande d'autorisation de travailler
Vu les faits suivants
A. A. X.________, ressortissant éthiopien né en 1979, est entré en Suisse en 2002. Le 19 septembre 2002, sa demande d’asile a été rejetée et le recours qu’il a formé à l’encontre de cette décision a été déclaré irrecevable. Un délai de départ au 13 février 2003 lui a été imparti. A. X.________, qui a continué à séjourner en Suisse, a requis le 26 mars 2007, la reconsidération de cette décision. Le 21 mai 2007, l’Office fédéral des migrations (ci-après: ODM) a rejeté sa demande. Un recours, toujours pendant à l’heure actuelle, a été interjeté contre la décision de l’ODM auprès du Tribunal administratif fédéral. Le 27 mai 2008, le Service cantonal de la population (ci-après: SPOP), saisi par A. X.________ d’une demande de reconnaissance d’un cas de rigueur, a transmis celle-ci à l’ODM comme objet de sa compétence.
B. Le 9 septembre 2008, A. X.________ a requis du SPOP la délivrance d’une autorisation de travailler jusqu’à droit connu sur sa demande d’autorisation de séjour. Il a obtenu un permis professionnel de chauffeur de taxis et la Fondation B.________, à 2********, serait au demeurant prête à l’engager comme assistant de concept et réalisation d’expositions. Le 11 septembre 2008, le SPOP y a répondu par la négative. Le 13 novembre 2008, A. X.________ a déposé une demande similaire à laquelle le SPOP, le 18 novembre 2008, a derechef répondu par la négative.
C. A. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
Le SPOP propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Invité à répliquer, A. X.________ a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit
1. A l’appui de ses conclusions, le recourant invoque l’art. 6 § 1 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques sociaux et culturels (PIDESC ou Pacte ONU I; RS 0.103.1), à teneur duquel: « Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit au travail, qui comprend le droit qu’a toute personne d’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté, et prendront des mesures appropriées pour sauvegarder ce droit ». Cet accord international contient, aux article 6 à 15, un catalogue de droits économiques, sociaux et culturels, dont chaque Etat contractant a l’obligation d’assurer la pleine réalisation par tous les moyens appropriés, notamment par des mesures législatives, ainsi que par l'aide internationale et de la coopération (ATF 120 Ia 1 consid. 5c p. 11). Les dispositions du Pacte ONU I présentent un caractère essentiellement programmatique; elles s’adressent prioritairement au législateur national, en vue de leur concrétisation, et ne créent pas en faveur du citoyen des droits individuels, opposables à l’administration et invocables en justice (ATF 125 III 277 consid. 2d p. 281; 123 II 472 consid. 4d p. 478, et les arrêts cités; Andreas Auer/Giorgio Mialinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, II, 2ème édition, Berne 2006 N. 895; cf. également, s’agissant de l’art. 13 par. 2 Pacte ONU I, ATF 130 I 113 consid. 3.3 p. 123; 126 I 240 consid. 2c p. 243). Le droit à l’activité économique est consacré, en droit interne, par l’art. 27 Cst. Il n’est toutefois reconnu qu’aux étrangers ayant un droit à l’autorisation de séjour ou mis au bénéfice d’une autorisation d’établissement (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 153, références citées). Le recourant ne se trouve précisément pas dans cette situation et ne peut rien invoquer à cet égard.
2. Tout étranger qui entend exercer en Suisse une activité lucrative doit être titulaire d’une autorisation, quelle que soit la durée de son séjour. Il doit la solliciter auprès de l’autorité compétente du lieu de travail envisagé (art. 11 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers – LEtr; RS 142.20). Est considérée comme activité lucrative toute activité salariée ou indépendante qui procure normalement un gain, même si elle est exercée gratuitement (ibid., al. 2).
a) Selon les dispositions de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), le demandeur d'asile est autorisé à séjourner en Suisse jusqu'à la fin de la procédure (art. 42 al. 1 LAsi). Selon l'art. 43 LAsi, le requérant n'a pas le droit d'exercer d'activité lucrative pendant les trois premiers mois qui suivent le dépôt de sa demande d'asile. Si une décision négative est rendue en première instance avant l'expiration de ce délai, le canton peut lui refuser l'autorisation d'exercer une activité lucrative pendant trois mois de plus (al. 1). Lorsqu'une demande d'asile a été rejetée par une décision exécutoire, l'autorisation d'exercer une activité lucrative s'éteint à l'expiration du délai fixé au requérant pour quitter le pays (délai de départ), même si cette personne a fait usage d'une voie de droit extraordinaire ou d'un moyen de recours et que l'exécution du renvoi a été suspendue. Si l'office prolonge ce délai dans le cadre de la procédure ordinaire, l'exercice d'une activité lucrative peut être autorisé (ibid., al. 2). Il s'agit par là d'empêcher que la voie de droit extraordinaire ou le moyen de recours servent uniquement à permettre la poursuite de l'activité lucrative (cf. FF 1996 II 60). Le département peut, en accord avec le Département fédéral de l'économie, habiliter les cantons à prolonger, au-delà du délai de départ, les autorisations d'exercer une activité lucrative de certaines catégories de personnes si des circonstances particulières le justifient (art. 43 al. 3 LAsi). Le requérant qui est autorisé à exercer une activité lucrative conformément aux dispositions de la police des étrangers ou qui participe à des programmes d'occupation d'utilité publique ne tombe pas sous le coup de l'interdiction de travailler (ibid., al. 4). Dans un arrêt PE.2006.0125 du 10 octobre 2006, le Tribunal administratif a jugé qu’il ne lui appartenait pas de s'écarter du texte clair de la loi, même si la pertinence de la règle de l'art. 43 al. 2 LAsi pouvait lui paraître discutable, dans la mesure où l’inactivité forcée des intéressés, en l'absence de mesures d'exécution du renvoi, peut entraîner des conséquences néfastes aussi bien pour eux-mêmes que pour la collectivité.
b) Dans le cadre de la circulaire ODR/OFE du 21 décembre 2001 sur la « Pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s’agissant de cas personnels d’extrême gravité », les cantons avaient la possibilité, dès début 2002, de soumettre pour examen à l’ODR les dossiers de requérants d’asile déboutés qui répondaient à différents critères cumulatifs : autonomie financière, bonne intégration, comportement correct et séjour de plus de 4 ans en Suisse. Le 8 juin 2004, le chef du Département de justice et police (DFJP) a communiqué aux membres de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) sa décision d’abroger, au 31 décembre 2004, la partie concernant l’asile de la circulaire du 21 décembre 2001. La solution spéciale adoptée dans cette circulaire, soit l’octroi de l’admission provisoire aux personnes connaissant une situation de détresse personnelle grave, également en cas de décision d’asile exécutoire, avait été mise en œuvre sans base légale expresse. Les autorités cantonales avaient plus de deux ans pour déposer une demande en la matière. Il n’a plus été jugé opportun de prolonger l’application de cette solution spéciale. Par conséquent, le chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE – devenu depuis lors Département de l’intérieur; DINT) a émis une directive en mai 2005 dont la teneur est la suivante :
«1. Aucune autorisation d’exercer une activité lucrative ne sera plus octroyée aux requérants d’asile faisant l’objet d’une décision exécutoire de renvoi et dont le délai de départ est échu.
2. Les autorisations de travail aux requérants d’asile faisant l’objet d’une décision exécutoire de renvoi, dont le délai de départ est échu et exerçant une activité lucrative seront révoquées durant l’année en cours, de manière échelonnée, mais au plus tard au 31 décembre 2005.
3. D’éventuelles décisions du Conseil d’Etat s’appliquant à des groupes spécifiques de personnes demeurent réservées.
4. La directive du Département des institutions et des relations extérieures du 1er janvier 2002 est abrogée.
5. La présente directive entre en vigueur immédiatement ».
3. En l’espèce, le recourant n’invoque pas la tolérance dont les requérants d’asile ont bénéficié de la part des autorités cantonales du fait de la circulaire précitée. Il fait valoir pour l’essentiel son intégration et son aptitude à exercer une activité lucrative. Or, le recourant s’est définitivement vu refuser l’asile le 26 septembre 2002 et son départ de Suisse a été fixé au 13 février 2003. Depuis lors, il séjourne dans notre pays sans autorisation et a requis la reconsidération de la décision de refus d’asile. Le sort de cette demande n’est toujours pas scellé, la cause étant pendante devant l’autorité fédérale de recours. Au regard de l’exercice de cette voie de droit extraordinaire, l’exécution de son renvoi a sans doute été suspendue. Toutefois, cette circonstance ne fonde nullement un droit à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; au contraire, celle-ci s'est éteinte à l'expiration du délai fixé au recourant au 13 février 2003 pour quitter le pays. C’est par conséquent à juste titre que l’autorité intimée a refusé, par deux fois, de donner suite à sa requête en ce sens.
4. Il s’ensuit que le recours ne peut qu’être rejeté et ceci, aux frais de son auteur. (art. 49 et 91 de la loi du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Vu l’issue de la procédure, l’allocation de dépens ne saurait entrer en ligne de compte (art. 55 al. 1, a contrario, 56 al. 3 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la population du 18 novembre 2008 est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 avril 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.