CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 novembre 2003
sur le recours interjeté par X.________, ressortissante péruvienne née le 1.********, dont le conseil est l'avocat Georges Reymond, case postale 1256, 1001 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 26 février 2002 refusant de lui octroyer une autorisation de séjour et lui impartissant un délai immédiat pour quitter le canton de Vaud.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean Meyer et M. Pierre Allenbach, assesseurs. Greffière: Mme Nathalie Neuschwander.
vu les faits suivants :
A X.________ est entrée en Suisse le 4 juillet 1994, au bénéfice d'un visa, établi le 30 juin précédent, l'autorisant à séjourner au maximum 58 jours dans notre pays. Sa présence y a été découverte le 20 décembre 2000 par la police de Gland qui a établi un rapport de renseignements daté du 8 janvier 2001 et dressé un procès-verbal d'audition de l'étrangère concernée. A cette occasion, celle-ci a expliqué qu'elle était venue en Suisse sur invitation de sa cousine mariée à un citoyen suisse. Elle a déclaré que depuis son arrivée elle avait subvenu aux besoins de sa famille et de son fils restés au pays en oeuvrant dans des ménages.
Le 21 décembre 2000, X.________ a sollicité la délivrance d'un permis humanitaire aux motifs qu'elle ne pouvait pas retourner dans son pays d'origine. A cette occasion, elle a fait valoir qu'elle devait envoyer de l'argent à ses parents qui avaient besoin de médicaments et qui ne pouvaient pas se les payer, ainsi qu'à sa soeur qui a un cancer et qui doit élever seule deux enfants. Elle est également intervenue auprès du Chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE).
Le 18 décembre 2001, le Chef du Département a répondu à l'intéressée et à une personne intervenue en sa faveur que sa situation personnelle et familiale ne permettait pas d'envisager la délivrance d'une autorisation de séjour pour des motifs humanitaires. Le 19 décembre 2001, le SPOP a imparti à X.________ un délai au 31 janvier 2002 pour quitter le canton de Vaud.
Le 14 janvier 2002, X.________ s'est plainte de ne pas avoir reçu de réponse du Chef du DIRE et a prié le SPOP de lui signifier une décision dûment motivée avec l'indication des voies et délais de recours. Le 16 janvier 2002, le SPOP lui a répondu que par un malheureux concours de circonstances, la lettre en question avait été expédiée à l'adresse de la personne qui était intervenue en sa faveur dans le cadre de la demande de permis humanitaire.
B. Par décision du 26 février 2002, le SPOP a refusé l'octroi d'une autorisation de séjour à X.________ et lui a imparti un délai de départ immédiat pour les motifs suivants :
"(...)
Motifs:
Compte tenu :
• Que l'intéressée a adressé en date du 21 décembre 2000 une demande d'autorisation de séjour pour motifs humanitaires au Chef du Département des institutions et des relations extérieures;
• Que du dossier, il ressort que l'intéressée est entrée en Suisse le 30 juin 1994 au bénéfice d'un visa touristique;
• Qu'elle n'a pas quitté la Suisse à l'échéance de son visa mais a depuis lors résidé illégalement dans notre canton et exercé une activité lucrative sans autorisation auprès de deux familles en tant que femme de ménage;
• Que son séjour en Suisse a été découvert le 20 décembre 2000 à l'occasion d'un contrôle de la police;
• Que les faits qui précèdent sont constitutifs d'infractions graves aux prescriptions légales de police des étrangers;
• Qu'à l'appui de sa demande, l'intéressée invoque la nécessité de poursuivre son activité en Suisse afin de pourvoir à l'entretien de sa famille à l'étranger;
• Que ce motif n'est pas constitutif d'un cas de rigueur au sens de la jurisprudence.
Notre service n'est pas disposé à délivrer à l'intéressée une autorisation de séjour pour quelques motifs que ce soit.
(...)".
Cette décision a été notifiée à l'intéressée le 1er avril 2003.
C. Le dossier du SPOP contient des démarches en vue d'un mariage entre Y.________ et X.________ lesquelles n'ont pas abouti à la célébration de leur union mais au dépôt d'une plainte pénale pour vol, séquestration et mariage en blanc de Y.________ le 4 janvier 2003. Par ordonnance du 29 septembre 2003, le Juge d'instruction de La Côte a refusé de suivre à la dénonciation.
D. Recourant auprès du Tribunal administratif contre le refus du SPOP, X.________ conclut avec dépens à l'octroi d'un permis de séjour pour motifs humanitaires. La recourante s'est acquittée d'une avance de 500 francs. L'effet suspensif a été accordé au recours le 25 avril 2003.
Dans sa réponse au recours du 16 mai 2003, l'autorité intimée conclut au rejet du pourvoi.
Le 23 juin 2003, la recourante a déposé des observations complémentaires.
Le 4 juillet 2003, l'autorité intimée a fait savoir au tribunal qu'elle n'avait rien à ajouter à ses déterminations du 16 mai 2003 qu'elle maintenait intégralement.
Le 7 juillet 2003, le juge instructeur a écarté la requête de la recourante tendant à la fixation d'une audience avec audition de témoins au motif que de telles mesures d'instruction n'étaient pas de nature à apporter des informations utiles quant à l'issue du recours.
Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation du dossier.
et considère en droit :
1. a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240).
b) En l'espèce, la recourante séjourne en Suisse depuis 1994, selon son passeport et les déclarations faites à la police (v. procès-verbal d'audition du 20 décembre 2000), contrairement au rapport de renseignements du 8 janvier 2001 qui indique l'année 1996. La présente affaire pose donc un problème de régularisation des conditions de séjour en Suisse de la recourante qui est sans-papiers.
2. En vertu de l'art. 1er de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE), tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement, ... ou si, selon la présente loi, il n'a pas besoin d'une telle autorisation. L'art. 1er al. 1 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE) précise que tout étranger entré légalement en Suisse peut y résider sans autorisation spéciale jusqu'à l'expiration du délai (trois mois dans le cas d'un séjour touristique ou huit jours en cas de domicile ou de prise d'emploi selon l'art. 2 al. 1er LSEE) dans lequel il est tenu de déclarer son arrivée, ou, lorsqu'il a fait régulièrement cette déclaration, jusqu'à la décision sur la demande d'autorisation de séjour ou d'établissement qu'il doit présenter en même temps.
Aux termes de l'art. 3 al. 3 LSEE, l'étranger qui ne possède pas un permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté. L'art 3 al. 3 RSEE précise que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. L'art. 17 al. 1 RSEE prévoit que l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être obligé en tout temps et sans procédure spéciale de quitter la Suisse ou, le cas échéant, être refoulé.
Selon la jurisprudence, l'existence de violations caractérisée aux prescriptions en matière de police des étrangers tirées du séjour et travail illégaux fondent le SPOP à ne pas transmettre le dossier à l'IMES (TA, arrêts PE 2003/0154 du 11 juillet 2003; PE 2003/0090 du 26 mai 2003; PE 2002/0075 du 10 juillet 2002; PE 2000/0602 du 24 avril 2001; PE 2000/0297 du 6 novembre 2000; PE 1999/0181 du 20 juillet 1999; PE 1998/0388 du 28 octobre 1998; PE 1997/0157 du 10 juillet 1997; PE 1996/0236 du 2 décembre 1996; PE 1995/0844 du 6 novembre 1996; PE 1995/0151 du 2 août 1995; PE 1993/0108 du 27 juillet 1993; voir deux arrêts isolés récents PE 2003/0111 du 22 juillet 2003 et PE 2003/0163 du 8 septembre 2003 qui se réfèrent à la "circulaire Metzler" et consacrent une solution différente).
Après une procédure de coordination selon l'art. 21 ROTA, le Tribunal a notifié un arrêt PE 2003/0047 du 29 septembre 2003, qui reprend les développements ci-dessus, et considère ce qui suit :
" Confronté à cette variation de jurisprudence, le Tribunal administratif constate que, non seulement le régime légal permet de sanctionner le séjour et le travail sans autorisation par un renvoi, mais encore qu'il en fait une règle générale et normalement impérative. Des exceptions ne sont certes pas exclues (art. 3 al. 3 RSEE; pour un exemple voir TA, arrêt PE 2002/0249 du 12 décembre 2002) mais encore faut-il rappeler ici qu'une norme dérogatoire doit s'interpréter restrictivement sous peine de vider le principe général de son contenu (voir notamment ATF 126 III 110). Au surplus des directives, sous forme de circulaires, ne constituent pas du droit fédéral et ne lient pas les autorités chargées d'appliquer le droit (ATF 120 II 137 consid. 2b et les réf. cit.), indépendamment du fait qu'elles ne doivent bien évidemment contenir aucune règle contraire aux dispositions légales applicables (ATF 117 Ib 225 consid. 4b; ASA 64 p. 761).
Ainsi le principe demeure selon lequel un étranger qui a enfreint l'interdiction de travail sans autorisation doit en règle générale quitter la Suisse (art. 3 al. 3 RSEE, déjà cité), les cas graves ou de récidives étant passibles non seulement des sanctions pénales prévues par l'art. 23 al. 1 LSEE, mais encore d'une mesure administrative d'interdiction d'entrée en Suisse selon l'art. 13 LSEE). Le fait que les autorités, tant fédérales que cantonales, aient pris des dispositions pratiques pour tenter de régulariser certains séjours clandestins par le biais des permis dits humanitaires ne saurait vider le principe légal de toute portée. Ces démarches doivent au contraire être comprises comme ne concernant que les cas particuliers susceptibles d'une exception au sens de l'art. 3 al. 3 RSEE, la circulaire du 21 décembre 2001 de l'ODR et de l'OFE se comprenant comme l'indication à l'intention des autorités cantonales des conditions auxquelles l'autorité fédérale acceptera d'entrer en matière".
3. En l'espèce, la recourante revendique un permis humanitaire.
A l'appui de son refus, le SPOP rappelle l'existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers et considère simplement que la nécessité invoquée par la recourante de poursuivre son activité en Suisse de manière à pourvoir à l'entretien de sa famille à l'étranger n'est pas constitutif d'un cas de rigueur au sens de la jurisprudence.
Il s'agit en présence d'infractions non contestées aux prescriptions de statuer en l'espèce sur une exception au principe du renvoi dès lors que la demande tend précisément à régulariser les conditions de séjour de la recourante au regard de circonstances précises. Or, il faut constater que si les considérants de la décision attaquée contiennent un début de motivation, l'autorité intimée ne prend toutefois nullement position sur les conditions d'une exception au principe du renvoi, selon les critères de la circulaire ODR/OFE du 21 décembre 2001 à laquelle il n'est d'ailleurs nullement fait référence. La décision attaquée doit dès lors être annulée pour que le SPOP rende une décision motivée, statuant sur la demande de permis humanitaire de la recourante au regard des conditions de la "circulaire Metzler".
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. La recourante, qui a consulté un avocat, a droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du SPOP du 26 février 2003 est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. L'émolument et les frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat, le dépôt de garantie versé étant restitué à la recourante.
IV. L'Etat de Vaud, par le SPOP, versera à la recourante une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
ip/Lausanne, le 4 novembre 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire de Me Georges Reymond, avocat à Lausanne;
- au SPOP;
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour.