CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 août 2003
sur le recours interjeté par X.________, né le 8 août 1957 et par Y.________, née le 26 juillet 1970, agissant également pour le compte de leurs enfants, Z.________, née le 14 mai 1988, A.________, née le 6 janvier 1992 et B.________, né le 9 septembre 2002, tous ressortissants angolais, domiciliés chemin du 1.********, 1004 Lausanne et dont le conseil commun est l'avocat Philippe Vogel, avenue Juste-Olivier 17, case postale 3293, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population, division asile, (ci-après SPOP) du 15 février 2003, refusant de leur délivrer une autorisation de séjour annuelle.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
vu les fais suivants :
A. Par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) des 23 janvier 1991 et 5 février 1992, les premières demandes d'asile de X.________ et de Y.________ ont été rejetées. La décision concernant cette dernière a été confirmée sur recours le 9 septembre 1991. Les intéressés ont ainsi quitté la Suisse le 21 mai 1992. Il y sont revenus le 2 août 1993, accompagnés de leurs deux enfants déjà nés à cette époque, et ont déposé une nouvelle demande d'asile.
Par décision du 18 mars 1994, l'ODR a constaté que les intéressés n'avaient pas la qualité de réfugiés, a rejeté leur demande d'asile, les a renvoyés de Suisse, a constaté que le refoulement vers l'Angola n'était pas raisonnablement exigible et les a admis provisoirement en Suisse. L'ODR a donc rendu le même jour une décision séparée prononçant l'admission provisoire des intéressés pour une durée initiale de 12 mois et chargeant la police des étrangers du canton de Vaud du règlement ultérieur des conditions de cette admission provisoire.
Depuis leur seconde entrée en Suisse en août 1993, X.________ et Y.________ ont exercé différentes activités lucratives temporaires et à temps partiel, ainsi que dans le cadre de programmes d'occupation ou d'emplois temporaires pour chômeurs.
Par jugement rendu par le Tribunal de police du district d'Yverdon le 16 juillet 1997, X.________ a été condamné à trois semaines d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour complicité de détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de justice, le sursis étant subordonné à la condition qu'il verse solidairement avec son co-accusé, chacun 100 francs par mois jusqu'à concurrence de 2'000 francs en faveur de leurs créanciers.
B. A la suite d'une demande d'autorisation de séjour annuelle présentée par le conseil des intéressés, la Police judiciaire de Lausanne a établi le 10 avril 2000 un rapport de renseignements généraux à l'intention du SPOP. Il en ressortait que X.________ s'exprimait relativement bien dans notre langue, qu'il semblait avoir fait un certain effort pour s'intégrer à notre population, au contraire de son épouse qui parlait avec difficultés le français, que le comportement de la famille avait donné lieu à plusieurs plaintes émanant des voisins qui leur reprochaient un manque de discrétion, que depuis le mois d'août 1999, l'intéressé travaillait comme maçon temporaire à l'entière satisfaction de son employeur, que son épouse n'exerçait aucune activité lucrative, qu'une poursuite était inscrite à l'Office des poursuites de Lausanne-Est contre X.________ pour un montant de 136.20 francs, que huit actes de défauts de biens totalisant 2'386.05 francs avaient été délivrés à ses créanciers du 27 novembre 1997 au 5 novembre 1998, que la conduite de la famille n'avait jamais provoqué des plaintes qui soient parvenues à la connaissance des services de police et que les deux filles des intéressés suivaient normalement leur scolarité primaire à Lausanne.
La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) a répondu le 18 mai 2000 à une demande de renseignement du SPOP en indiquant qu'au 15 mai 2000, la famille avait une dette de 9'117.80 francs envers la fondation en raison d'une escroquerie à l'assistance remontant à 1996, que la dette serait toutefois revue à la hausse en raisons de revenus non déclarés entre 1999 et 2000 et que, depuis avril 2000, la famille était partiellement assistée en fonction des revenus des intéressés.
Par pli du 29 mai 2000, le SPOP a fait savoir au conseil des intéressés que l'examen de leur dossier serait repris une fois fournis les documents prouvant la radiation des poursuites et actes de défaut de biens les concernant. La condition précitée étant réalisée, le SPOP a été prié le 4 décembre 2000 de reprendre l'examen du dossier en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour annuelle. La FAREAS a donc fourni au SPOP, sur requête de ce service, de nouveaux renseignements sur la famille B.________ en date du 22 mars 2001. Il y était précisé qu'elle était assistée partiellement par la fondation, que X.________ et son épouse avaient des revenus variables depuis 1994 et qu'entre 1995 et 1996, une dette d'environ 14'000 francs avait été calculée, dont la moitié avait été remboursée en 1998.
Le SPOP a répondu le 26 juin 2001 au conseil des intéressés que, selon la jurisprudence et la pratique constantes, une durée de séjour d'au moins neuf ans en Suisse était requise pour obtenir la transformation d'une admission provisoire en une autorisation de séjour à l'année, que parmi les conditions cumulatives et restrictives liées à une telle transformation figurait l'indépendance financière et que les intéressés avaient pratiquement toujours émargés à l'assistance publique et avaient contracté des dettes importantes auprès de la FAREAS. Le SPOP les a donc invités à réitérer leur demande une fois que la condition de durée du séjour serait réalisée et quand ils auraient eu l'opportunité d'assainir leur situation financière.
C. Par l'intermédiaire de leur conseil, les intéressés se sont adressés au SPOP le 21 août 2002 pour solliciter à nouveau l'octroi d'une autorisation de séjour annuelle. Ils ont exposé que la durée de séjour de neuf ans était acquise et qu'ils étaient autonomes puisque les revenus versés en mains de la FAREAS permettaient de couvrir les charges fixes, d'assumer un amortissement de la dette de 200 francs par mois et de verser tous les mois à la famille 2'000 francs au plus.
Sur requête du SPOP, la Police municipale de Lausanne a établi le 12 novembre 2002 un nouveau rapport de renseignements généraux concernant la famille B.________. Il en ressortait que les époux semblaient faire l'effort de s'adapter à notre population et s'exprimaient assez bien dans notre langue, qu'après avoir exercé plusieurs emplois et bénéficié des indemnités de l'assurance-chômage, X.________ occupait depuis septembre 2002 un emploi de livreur à 80 % par le biais d'une entreprise de placement et touchait le chômage à 20 %, qu'il donnait satisfaction à son employeur et que Y.________ n'avait plus d'activité depuis le début du mois d'août 2002 et bénéficiait du chômage. Concernant leur situation financière et bien que les intéressés aient déclaré ne pas avoir de dettes, il était indiqué que X.________ faisait l'objet de cinq poursuites auprès de l'Office des poursuites de Lausanne-Ouest pour un montant total de 1'482.85 francs, que trois actes de défaut de bien avaient été délivrés à ses créanciers du 19 février 2001 au 8 août 2002 à concurrence de 2'445.25 francs, qu'à l'Office des poursuites de Lausanne-Est, sept actes de défaut de biens étaient inscrits du 27 novembre 1997 au 5 novembre 1998 pour une somme de 2'280.85 francs, que cinq actes de défaut de biens délivrés aux créanciers de Y.________ du 24 novembre 1997 au 31 août 1998 étaient également inscrits auprès de cet office pour un montant total de 3'356.90 francs, que le comportement des intéressés n'avait jamais provoqué de dénonciation au Règlement général de police et que les deux filles aînées du couple fréquentaient la 7e année secondaire et la 5e année dans des collèges lausannois. A ce rapport étaient jointes les listes des poursuites et actes de défaut de bien concernant le couple B.________, listes établies le 25 septembre 2002 par les Offices des poursuites compétents.
La FAREAS a répondu à une demande de renseignements du SPOP par pli du 29 novembre 2002. Il y était indiqué que la famille des intéressés était autonome financièrement depuis le mois de décembre 2001, qu'elle avait été assistée partiellement de septembre à novembre 2001 pour le montant de 4'174 francs, qu'elle avait été autonome financièrement durant les mois de juillet et août 2001 et qu'elle était auparavant le plus souvent assistée partiellement pour un montant variant en fonction des revenus réalisés. Il était aussi précisé que les requérants avaient commis une escroquerie à l'assistance de juin 2000 à octobre 2001 pour un montant total de 10'363 francs, que depuis novembre 2001, le montant du remboursement de cette dette s'élevait à 6'715 francs et que les époux B.________ s'étaient engagés à rembourser au maximum 200 francs par mois, avaient mis aussi à contribution leur 13ème salaire 2001 ainsi que l'argent libéré par l'obtention d'un subside de l'assurance maladie.
D. Par décision du 15 février 2003 adressée au conseil des intéressés, le SPOP a refusé de leur délivrer une quelconque autorisation de séjour aux motifs que X.________ et Y.________ étaient sans emploi, que l'exercice d'une activité lucrative était une condition nécessaire à l'obtention d'une autorisation de séjour à l'année fondée selon l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE), que la situation financière des intéressés restait toujours fortement obérée, que les époux n'avaient pas montré avoir cherché activement un emploi afin de mieux pouvoir s'intégrer au niveau professionnel et aux us et coutumes de notre pays, que cette situation laissait entendre qu'ils ne pouvaient pas assumer seuls leurs propres besoins d'existence et que dans ces circonstances, l'absence d'activité lucrative ainsi que des motifs préventifs d'assistance publique s'opposaient à l'octroi de l'autorisation requise.
E. C'est contre cette décision que les intéressés ont recouru auprès du tribunal de céans par acte du 10 mars 2003. Ils y ont notamment fait valoir qu'il était inexact qu'ils étaient sans emploi, qu'il était toutefois vrai qu'ils avaient dû faire face à une longue période de chômage qui avait débuté en décembre 2001, que X.________ acceptait néanmoins tous les emplois qui se présentaient, qu'il avait plus particulièrement exercé plusieurs missions temporaires depuis le mois d'août 2002 et qu'il attendait une correspondance de l'Office régional de placement confirmant qu'il faisait tout ce qu'il pouvait pour retrouver un emploi. Ils ont également insisté sur le fait que le statut lié à l'admission provisoire n'aidait en rien à l'obtention d'un contrat de travail stable, que tant qu'une autorisation de séjour annuelle ne leur était pas délivrée, il était pratiquement impossible d'obtenir un emploi stable et que, puisqu'on leur reprochait cette situation pour leur refuser la délivrance d'un permis B, il y avait un cercle vicieux dont il était pratiquement impossible de sortir. Ils ont aussi confirmé leur autonomie financière ainsi que le remboursement avancé d'un solde de dettes auprès de la FAREAS. Enfin, X.________ a contesté que sa situation financière soit obérée, soutenant qu'il n'avait pas de dossier ouvert auprès de l'Office des poursuites. Ils ont ainsi conclu à l'annulation de la décision litigieuse et à la délivrance d'une autorisation de séjour annuelle, moyennant acceptation des instances fédérales.
Les recourants ont en outre transmis le 12 mars 2003 copie d'une correspondance de l'Office régional de placement de Lausanne du 10 mars 2003 selon laquelle, à la connaissance de cet office, le recourant avait effectué avec assiduité les recherches d'emploi exigées dans le cadre d'une inscription auprès d'un tel office, précisant que celles-ci n'étaient pas restées sans suite puisqu'il avait obtenu plusieurs engagements en missions temporaires et ce malgré le handicap particulièrement difficile à surmonter que constituait la présentation d'un permis d'admission provisoire.
F. Le SPOP a déposé ses déterminations le 30 avril 2003. Il y a repris, en les développant, les arguments présentés à l'appui de la décision litigieuse, en insistant sur le fait que l'argumentation liée à l'impossibilité pour les titulaires d'une admission provisoire de trouver un emploi stable n'était pas fondé puisque les employeurs pouvaient engager de tels étrangers sans avoir à respecter les conditions restrictives posées notamment par l'art. 8 OLE. Il a donc conclu au rejet du recours.
Dans leurs indications complémentaires du 2 juin 2003, les recourants ont admis qu'ils avaient un certain nombre de dettes en cours auprès des Offices des poursuites de Lausanne. Ils ont toutefois exposé, pièces à l'appui, qu'ils avaient fait l'effort de contacter leurs créanciers et de mettre sur pied des plans de remboursement, lesquels n'aboutissaient probablement qu'à grever parallèlement leur budget, d'où de nouvelles dettes. Concernant les périodes de chômage invoquées par le SPOP, X.________ a exposé qu'il acceptait tous les emplois qui se présentaient dans le cadre de missions temporaires, ce qui n'excluait pas qu'entre deux missions, il puisse y avoir une période intermédiaire de chômage. Enfin, les recourants ont insisté sur le fait qu'ils n'étaient sans doute pas les seuls à avoir traversé des périodes de chômage ni à devoir assumer des dettes, lesquelles étaient de plus la conséquence de leur situation professionnelle précaire et que ces difficultés ne semblaient pas constituer des motifs suffisants pour refuser la transmission de leur dossier à l'autorité fédérale compétente.
G. Par avis du 6 juin 2003, le juge instructeur du tribunal a informé les parties que l'instruction du recours était achevée et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié ultérieurement.
H. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Service de la population et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les 20 jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons. 4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE 97/0615 du 10 février 1998).
4. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sous réserve de dispositions contraires résultant de la loi ou des accords internationaux.
5. Les recourants sollicitent en l'espèce l'octroi d'une autorisation de séjour annuelle fondée sur l'art. 13 litt. f OLE, sous réserve de l'approbation de l'autorité fédérale, en raison de la durée de leur séjour en Suisse et du fait qu'une telle autorisation permettrait aux recourants X.________ et Y.________ de trouver plus facilement un emploi stable leur offrant la possibilité de régler leurs dettes et de subvenir aux besoins de la famille sans avoir à recourir à une quelconque aide extérieure.
a) L'art. 13 litt. f OLE prévoit que les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale ne sont pas comptés dans les nombres maximums. L'art. 52 litt. a OLE indique que l'application de la disposition précitée est du ressort exclusif de l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (IMES, anciennement Office fédéral des étrangers). Ainsi, les circonstances qui doivent être examinées lors de l'application de l'art. 13 litt. f OLE, comme la durée du séjour en Suisse, l'intégration de l'étranger dans notre pays ou encore les facteurs rendant un départ de Suisse particulièrement difficile sont de la compétence exclusive de l'IMES et échappent à la cognition du tribunal de céans et ce, quand bien même le SPOP se livre généralement à un examen préalable des conditions d'application de cette disposition. Il est dès lors exclu d'examiner dans le cadre de la présente procédure si les recourants peuvent être mis ou non au bénéfice de l'art. 13 litt. f OLE (ATF 119 Ib 33, JT 1995 I 226).
Comme le Tribunal administratif l'a relevé dans sa jurisprudence constante (voir par exemple arrêts TA PE 2002/0250 du 1er octobre 2002, PE 2001/0452 du 10 juillet 2002 et les nombreuses références citées), pour qu'un dossier soit transmis à l'IMES, il faut en premier lieu que les autorités cantonales compétentes acceptent d'accorder une autorisation de séjour à l'étranger. Ce n'est qu'à cette condition que ce dernier pourra, le cas échéant, être soustrait au nombre maximum d'autorisations délivrées aux étrangers exerçant une activité lucrative. Si les autorités cantonales envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91).
b) Dans le cas présent, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour annuelle, sous quelque forme que ce soit, aux recourants, donc de transmettre leur dossier à l'IMES du fait qu'ils avaient contracté une dette auprès de la FAREAS, que X.________ et Y.________ n'exerçaient pas une activité lucrative régulière et que leur situation financière était obérée. Le SPOP fonde ainsi sa décision sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, selon lequel un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne au besoin de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
A propos de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, le Tribunal fédéral a précisé que pour apprécier si une personne se trouve d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il fallait tenir compte des prestations déjà versées à ce titre comme aussi de l'évolution probable de la situation financière dans le futur (ATF 122 II 1; JT 1998 I 91).
6. Il ressort en l'espèce de la dernière attestation de la FAREAS, soit de celle du 29 novembre 2002, que, bien que ne dépendant plus financièrement de cette institution depuis le mois de décembre 2001, les recourants étaient débiteurs de cette Fondation de 10'363 francs pour une escroquerie à l'assistance commise entre juin et octobre 2001 et qu'ils avaient à cette époque remboursé, depuis le mois de novembre 2001, 6'715 francs les remboursements se poursuivant à raison de 200 francs par mois. En outre et conformément aux attestations des Offices des poursuites de Lausanne-Est et Ouest du 15 mai 2003 produites par les recourants à l'appui de leurs explications complémentaires, cinq poursuites étaient en cours contre X.________ pour un montant total de 2'751.40 francs, dix actes de défaut de biens avaient été délivrés à ses créanciers entre le 10 mars 1998 et le 29 janvier 2003 à concurrence de 4'995.80 francs, tandis que cinq actes de défaut de biens avaient été délivrés aux créanciers de Y.________ entre le 24 novembre 1997 et le 31 août 1998 pour une somme globale de 3'356.90 francs.
Il apparaît donc, même si les recourants ont conclu des arrangements avec certains de leurs créanciers et si la dette envers la FAREAS est en cours de remboursement également, que leur situation financière est obérée et précaire. Le montant global de leurs dettes cumulées est donc très important par rapport à leurs revenus. A ce propos et même s'ils s'efforcent d'exercer un emploi, la plupart des activités qu'ils ont trouvées depuis qu'ils sont en Suisse, l'ont été par le biais d'entreprises de placement temporaire ou sous le couvert de contrats de travail de durée déterminée. De plus, et comme les recourants l'admettent, dans la mesure où ils exercent des activités temporaires, on ne peut pas exclure qu'ils alternent les périodes d'activité avec celles de chômage. Dans ces conditions, il est évident que le remboursement de leurs dettes et une indépendance totale vis-à-vis des institutions d'assistance comme la FAREAS prendront encore un certain temps. Il y a donc lieu de laisser aux recourants le temps de faire la preuve, sur le long terme, de leur autonomie financière et de leur faculté de rembourser toutes leurs dettes et de ne pas en contracter de nouvelles. Sur ce point, il est significatif de constater que parmi les poursuites dirigées contre le recourant, quatre d'entre elles ont été introduites dans le deuxième trimestre de l'année 2003.
Il n'est donc pas possible de passer outre la circonstance invoquée par le SPOP et tirée de l'art. 10 al. 1 litt. b LSEE (dans le même sens arrêt TA PE 2001/0409 du 26 février 2002).
7. Les recourants exposent de plus qu'ils auraient beaucoup plus de facilité à trouver un emploi stable s'ils étaient mis au bénéfice d'une autorisation de séjour annuelle et qu'ils pourraient donc acquérir leur indépendance financière. Cette argumentation n'est pas fondée. Les ressortissants étrangers dont les conditions de séjour sont réglées par le biais d'une admission provisoire ont en effet la possibilité d'exercer une activité lucrative. Les employeurs potentiels peuvent donc les engager sans avoir à respecter les conditions restrictives posées notamment par l'art. 8 OLE. L'affirmation selon laquelle l'obtention d'un permis B faciliterait les recherches d'emploi des recourants ne peut donc être suivie (dans le même sens, arrêt TA PE 2002/0250 du 1er octobre 2002 précité).
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée aux frais des recourants qui ne se verront pas allouer de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 15 février 2003 est confirmée.
III. L'émolument judiciaire, arrêté à 500 (cinq cents) francs, somme compensée par le dépôt de garantie versé, est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 6 août 2003
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, personnellement, sous lettre-signature;
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP, division asile : son dossier en retour