CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 avril 2003
sur le recours interjeté par X.________, pour lui et sa famille, tous ressortissants yougoslaves, représentés pour les besoins de la présente cause par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (ci-après: SAJE), à Lausanne,
contre
la "décision" du Chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après: DIRE) du 6 décembre 2002.
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter.
En fait :
A. La famille X.________ est composée de X.________, né le 2 avril 1969, de son épouse Y.________, née le 2 février 1970, et de leur fils Z.________, né le 17 mars 2000. X.________ est entré en Suisse à la fin du mois de juillet 1997 pour y déposer une demande d'asile qui a été rejetée par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ci-après ODR) du 18 septembre 1997. Une demande de réexamen présentée le 23 avril 1998 a été rejetée par décision de l'ODR du 12 mai 1998. Le recours interjeté contre ladite décision auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après: CRA) a également été rejeté le 9 février 2001. L'ODR a, par décision du 25 juillet 2000, rejeté la demande d'asile déposée par Y.________ X.________, décision qui a été confirmée par la CRA le 9 février 2001. En exécution de cette décision, le Service de la population, division asile (ci-après SPOP) a fixé aux recourants plusieurs délais de départ, reportés à plusieurs reprises, le dernier délai de départ imparti étant fixé au 30 avril 2003.
B. Le 19 novembre 2002, les intéressés ont adressé au SPOP une requête tendant à ce que le dossier soit transmis à l'Office fédéral des réfugiés en vue de l'obtention d'un permis F pour cause de détresse personnelle grave. Par lettre datée du 6 décembre 2002, le Conseiller d'Etat Pierre Chiffele a fait savoir à X.________ qu'il n'était pas envisageable de proposer à l'autorité fédérale un règlement des conditions de séjour de sa famille par l'octroi d'une admission provisoire dans la mesure où la situation de ladite famille n'entrait pas dans le champ d'application de leur directive du 21 décembre 2001, au regard des critères d'application définis au plan fédéral et cantonal.
C. Par acte du 24 décembre 2002, le SAJE a déposé au nom des intéressés un recours contre cette "décision". Ce recours a été enregistré le 30 décembre 2002 au Tribunal administratif, les recourants étant dispensés provisoirement d'effectuer une avance de frais.
D. Le 4 février 2003, le SPOP s'est déterminé sur le recours déposé par les intéressés. Le 20 février 2003, les recourants ont, toujours par l'intermédiaire du SAJE, déposé des observations complémentaires. Pour sa part, le SPOP a rappelé les raisons pour lesquelles aucune décision formelle n'a été notifiée aux intéressés par lettre du 12 mars 2003 dont on extrait le passage suivant :
"(...)
En matière d'asile, la circulaire OFE/ODR du 21 septembre 2002, faute de base légale, ne confère pas de droit aux personnes en phase de renvoi. Elle se limite à donner aux gouvernements cantonaux - qui sont, eux, et non les personnes à renvoyer, les destinataires de la circulaire - la possibilité de demander des dérogations au régime légal pour des cas d'extrême gravité.
Cette possibilité a été écartée en l'occurrence par M. le Conseiller d'Etat Pierre Chiffele, Chef du Département des institutions et relations extérieures. Pour ce qui est des droits proprement dits des recourants, la situation a été réglée par une décision fédérale de renvoi définitive et exécutoire contre laquelle les éventuelles voies de droit ont déjà été épuisées.
(...)"
Le SAJE a formulé d'ultimes observations en date du 2 avril 2003.
E. Les autres faits de la cause seront examinés, si besoin est, dans les considérants qui suivent:
en droit :
1. Le recours a été déposé dans le délai selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose en revanche la question de la compétence décisionnelle de l'autorité cantonale en matière d'octroi d'une admission provisoire au sens de la Circulaire commune OFE/ODR du 21 décembre 2001. Cette question a été tranchée récemment par le tribunal (arrêt TA du 26 mars 2003 PE 2002/0529). La Cour de céans reprendra, dans la mesure utile, les motifs exposés dans cet arrêt de principe.
2. En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision, conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend elle pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3. La législation suisse sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art. 14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du 22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il interdit aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la procédure d'asile et annule toute procédure tendant à la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle d'un traité international.
4. En l'espèce, la Cour de céans a eu l'occasion de préciser que la Circulaire commune OFE/ODR du 21 décembre 2001 permettait aux cantons d'émettre un avis favorable sur la question d'un éventuel réexamen de la décision de refus d'admission provisoire dans les cas où les étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle grave. Cet avis favorable, pour nécessaire qu'il soit, n'est toutefois qu'un élément d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d cité par arrêt TA du 26 mars 2003 PE 2002/0529).
Il ressort de ce qui précède que la "décision querellée" n'a pas la portée d'une décision, la Circulaire OFE/ODR ne conférant au demeurant aucun pouvoir décisionnel au chef du Département des institutions et des relations extérieures. Aussi, pour ce premier motif déjà, le recours doit être déclaré irrecevable.
5. Les recourants reprochent encore à l'autorité intimée de ne pas avoir rendu de décision formelle. Ce faisant, ils semblent se prévaloir d'un déni de justice au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA, qui stipule que lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Toutefois, comme rappelé ci-dessus, la Circulaire OFE/ODR n'exige nullement que l'autorité cantonale, en l'occurrence le SPOP, rende une décision formelle dans le cadre d'une demande de réexamen. En effet, cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de l'autorité fédérale. Dès lors, pour ce motif également, le recours doit être déclaré irrecevable.
6. Il reste enfin à examiner la question d'une éventuelle voie de recours même en l'absence d'une décision formelle. Ce droit est conféré au recourant lorsqu'un besoin de protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin 2001, qui cite l'ATF 126 I 250 consid. 2d, réf. citée par l'arrêt PE 2002/0529). Or, en l'espèce, force est toutefois de constater que nous ne sommes pas dans une telle configuration juridique.
7. En conclusion, il résulte des considérants qui précèdent que le pourvoi doit être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation économique des recourants, l'arrêt sera rendu sans frais, les intéressés n'ayant pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 28 avril 2003
Le président: Le greffier
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire du SAJE, à Lausanne, sous pli recommandé;
- au SPOP;
- à la section des recours incidents du Tribunal administratif.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour