CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 novembre 2002
sur le recours interjeté le 8 août 2002 par X.________, ressortissant érythréen né le 20 décembre 1962, à Lausanne,
contre
la décision du Service de la population, division asile, (ci-après SPOP) du 16 juillet 2002, refusant de lui délivrer une autorisation de séjour annuelle (transformation d'un permis F en permis B).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Rolf Wahl et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
En fait :
A. X.________ (ci-après X.________) est entré en Suisse au mois de mai 1992 et a déposé une demande d'asile le 9 mai 1992. Par décision du 20 septembre 1992, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a rejeté la demande précitée et a fixé à l'intéressé un délai échéant le 15 novembre 1992 pour quitter le territoire suisse. Par décision du 29 août 1995, la Commission suisse de recours en matière d'asile a prononcé l'irrecevabilité du recours déposé par X.________ contre la décision précitée, en tant qu'il portait sur le refus de l'asile, et rejeté ledit recours en tant qu'il portait sur le renvoi et son exécution. Le 27 mars 1996, l'ODR a rejeté la demande de reconsidération de la décision du 15 septembre 1972 et, par décision du 10 juin 1996, la Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le recours déposé contre la décision précitée. X.________ a présenté une deuxième demande de reconsidération le 28 août 1997, demande également rejetée par l'ODR le 2 février 2000.
Par décision du 13 novembre 2000, l'ODR a prononcé l'admission provisoire de l'intéressé conformément à la décision du Conseil fédéral du 1er mars 2000 concernant l'Action humanitaire 2000, l'admission provisoire comportant une durée initiale de 12 mois dès son entrée en force. Un permis F a été par conséquent délivré à l'intéressé, valable jusqu'au 2 mars 2003.
B. Le 6 mars 2002, X.________ a sollicité la délivrance d'une autorisation de séjour annuelle (permis B). Dans le cadre de l'instruction de cette requête, la police municipale de Lausanne a établi, en date du 11 juin 2002, un rapport, dont il ressort ce qui suit :
"(...)
• En Suisse depuis le 9 mai 1992, l'intéressé semble relativement bien intégré à notre mode de vie et s'exprime convenablement en notre idiome.
• Il n'a jamais eu de problèmes de voisinage.
• Après une période de chômage de quelques années, M. X.________ a été engagé, en septembre 2001, comme portier d'étage à l'hôtel Victoria, en notre cité, où il oeuvre toujours. Il donne satisfaction à son employeur.
• A l'Office des poursuites de Lausanne-Est figurent 10 actes de défaut de biens, délivrés de 1999 à 2001, pour une somme globale de 3'397.70 fr. Il réalise un salaire mensuel brut de 3'050 fr. Il est imposé à la source.
• Sa conduite n'a pas provoqué de dénonciations à l'art. 30 du RGP.
• Antécédents judiciaires :
(...)".
Le 15 mai 2002, la FAREAS a, à la requête de l'autorité intimée, informé cette dernière que l'intéressé avait été assisté de mai 1992 jusqu'en juin 1998, puis de décembre 1998 jusqu'en octobre 2001, date depuis laquelle il était autonome. En 1999, le recourant avait caché des revenus, contractant ainsi une dette de 33'678.50 francs auprès de la Fondation FAREAS. Le recourant a récidivé en 2001. Du fait des remboursements qu'il effectuait à raison de 200 francs par mois, sa dette envers la fondation précitée a été ramenée à 32'810 francs.
C. Par décision du 16 juillet 2002, notifiée selon le recourant le 23 juillet 2002, le SPOP a refusé de délivrer l'autorisation requise. A l'appui de sa décision, il a relevé ce qui suit :
"(...)
L'examen du dossier révèle que depuis votre arrivée en Suisse en 1992 et jusqu'en 1998, ainsi que de décembre 1998 à octobre 2001, vous avez été totalement assisté par la FAREAS.
En dehors des périodes précitées et depuis octobre 2001, vous êtes autonome financièrement.
En 1999, vous avez dissimulé des revenus à la FAREAS, contractant ainsi une dette de 33'678.50 francs auprès de la FAREAS. En 2001, vous avez récidivé. Du fait de vos remboursements à raison de 200 francs par mois, votre dette s'élève actuellement à 32'810 francs.
De plus, votre situation financière est très obérée. En effet, à l'Office des poursuites de Lausanne-Est figurent également 10 actes de défaut de biens, délivrés de 1999 à 2001, pour une somme globale de 3'397.70.
Dans ces circonstances, les motifs d'assistance publique s'opposent à l'octroi d'une quelconque autorisation de séjour à votre endroit (art. 10 al. 1 let. d LSEE). Ladite autorisation doit par conséquent vous être refusée, étant entendu que vous pouvez continuer à résider en Suisse en étant au bénéfice d'une admission provisoire (permis F).
La présente décision est prise en application des art. 4, 10 al. 1 let, d, et 16 LSEE, 13 let. f OLE ainsi que de la circulaire 717.0 du 1er octobre 1999 de l'Office fédéral des étrangers.
(...)".
D. X.________ a recouru contre cette décision le 8 août 2002 en concluant à l'annulation de la décision entreprise et à la délivrance d'un permis B.
A l'appui de son recours, il expose ce qui suit :
"(...)
1. Je suis entré en Suisse en mai 1992 afin d'y déposer ma demande d'asile.
2. En 1993, j'ai travaillé à l'école internationale de Founex (un certificat de travail va leur être demandé).
3. En 1994, j'ai travaillé comme aide de cuisine à l'hôtel Clos-de-Sadex. En 1995, cet hôtel a fermé et je me suis inscrit au chômage à Nyon.
4. A la fin de l'année 1995, j'ai reçu pour quitter la Suisse. En même temps, j'ai trouvé un travail. Le contrat a été donné à la Fareas. J'ai occupé cette place jusqu'en 1998.
5. En 1999 et en 2000, j'ai fait une dépression et j'avais une bronchite chronique. Je n'avais pas suffisamment d'argent pour vivre, et j'ai contracté quelques dettes, ce que je regrette.
6. Depuis octobre 2001, je travaille régulièrement et je rembourse mes dettes. Ma situation est en train de s'améliorer. Comme preuve, je vais vous envoyer prochainement une attestation de la Fareas ainsi qu'un état actuel de mes dettes à l'Office des poursuites.
7. Le Service de la Population refuse de présenter mon dossier à l'Office Fédéral des étrangers en vue de l'octroi d'un permis B selon l'art. 13f OLE, sous le prétexte que ma situation financière est obérée.
8. Or, les informations données par le Service de la Population ne sont pas tout à fait exactes. Ainsi, j'ai exercé à plusieurs reprises des activités et j'ai eu plusieurs fois des emplois depuis mon arrivée en Suisse. Ainsi, j'ai été employé à l'école internationale de Founex en 1993. Puis j'ai travaillé dans un restaurant qui a dû malheureusement fermer de 1994 à 1995. Puis j'ai touché le chômage. Je suis en train de rassembler les preuves de ceci. Dès qu'elles seront en ma possession, je vous les ferai parvenir.
9. En 1995, j'ai reçu un ordre de quitter le territoire suisse. Cet ordre n'a jamais pu être exécuté, en raison de la situation sévissant dans mon pays. A cette même période, j'ai trouvé un emploi et je l'ai annoncé de suite à la Fareas. J'ai travaillé à cette place jusqu'en 1998 (un certificat de travail suivra).
10. Suite à la situation que je vivais et qui était très difficile (menace d'expulsion, problèmes dans mon pays, etc.), je suis tombé en dépression. A ce moment-là, j'ai contracté des dettes. Croyez bien que je regrette cette situation.
11. J'ai réussi à me soigner et depuis une année, je travaille régulièrement. Je rembourse régulièrement mes dettes. Ainsi, tous les mois je verse 500 francs à la Fareas et je règle mes dettes de l'Office des poursuites. Je suis également en train de rassembler les preuves de ce que j'avance. Je vous les enverrai dès qu'elles seront en ma possession.
12. Ainsi, je peux prouver que je ne serai pas assisté de manière durable, et que je fais tout pour régler mes dettes. En conclusion, je vous prie d'annuler la décision du Service de la Population et de m'octroyer un permis B.
(...)".
Le recourant s'est acquitté dans les délais fixés de l'avance de frais requise.
E. Le 16 août 2002, l'intéressé a produit diverses pièces, soit notamment copie de l'ordonnance rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne le condamnant pour contravention à la loi sur la prévoyance et à l'aide sociales à 750 francs d'amende et aux frais, par 350 francs, l'attestation de la FAREAS du 21 août 2002 certifiant que l'intéressé lui remboursait, par le biais de son employeur, la somme de 500 francs par mois depuis janvier 2002, divers décomptes et certificats de salaires pour les années 1993 à 1998. Il a également produit copie de récépissés postaux établissant les paiements en faveur de la Préfecture de Lausanne d'un total de 625 francs.
F. L'autorité intimée s'est déterminée le 30 août 2002 en concluant au rejet du recours.
G. Le recourant n'a pas déposé de mémoire complémentaire ni requis d'autres mesures d'instruction dans le délai qui lui avait été imparti à cet effet.
H. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
I. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
considère en droit :
1. Selon l'art. 12f al. 1 de l'ancienne loi fédérale du 5 octobre 1979 sur l'asile (aLAsi; RO 1980, p. 1718; pour l'art. 12f, RO 1990, p. 940) qui régissait les relations entre la procédure d'asile et la procédure de police des étrangers, dès le dépôt d'une demande d'asile et jusqu'au départ de Suisse après la clôture définitive de la procédure par un refus de l'octroi de l'asile et un renvoi de Suisse, ou jusqu'à ce qu'une mesure de remplacement soit ordonnée si l'exécution du renvoi n'était pas possible, le requérant ne pouvait entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers, à moins qu'il n'y ait droit. Cette disposition, consacrant le principe dit de l'exclusivité de la procédure d'asile, visait à séparer clairement les deux procédures tout en accélérant le traitement des demandes d'asile. Quant à la possibilité de déroger au principe de l'exclusivité dans des cas graves de détresse personnelle, elle figurait à l'art. 17 al. 2 aLAsi, qui permettait au canton auquel le requérant avait été attribué de lui délivrer une autorisation de séjour (soit de présenter à l'OFE une demande d'exemption des mesures de limitation fondée sur l'art. 13 lit. f OLE) si le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans et que la procédure d'asile n'était ni close ni entrée en force (cf. FF 1996 II 61; JAAC 59.29, cons. 10). La nouvelle loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998, entrée en vigueur le 1er octobre 1999 (RS 142.31), a repris le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile qu'elle consacre désormais à l'art. 14 al. 1. Elle supprime en revanche la possibilité pour les cantons de proposer l'octroi d'une autorisation de séjour hors contingent en vertu de l'art. 17 al. 2 aLAsi durant la litispendance d'une procédure d'asile, l'art. 121 al. 2 LAsi précisant au surplus que les procédures pendantes visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers au sens de l'art. 17 al. 2 aLAsi deviennent sans objet (cf. ATF non publié 2A.480/1999 du 22 février 2000, cons. 5). D'après l'art. 44 al. 3 LAsi, les autorités cantonales ne pourront désormais ordonner qu'une admission provisoire dans les cas de détresse personnelle grave lorsqu'aucune décision exécutoire n'aura été rendue dans les quatre ans qui auront suivi le dépôt de la demande d'asile.
En revanche, la nouvelle LAsi autorise comme par le passé la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 lit. f OLE aux étrangers bénéficiaires, comme en l'espèce, de l'admission provisoire. Dans un tel cas, si le canton est favorable à l'octroi d'une autorisation, il doit soumettre le dossier à l'OFE qui décidera selon la procédure habituelle s'il s'agit d'un cas personnel d'extrême gravité (cf. Circulaire OFE 717.0 du 1er octobre 1999, page 2).
2. En l'espèce, l'autorité intimée a statué sur la prétention du recourant à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 lit. f OLE. Cette voie étant toujours ouverte aux bénéficiaires de l'admission provisoire sous l'empire de la nouvelle LAsi, le présent recours ne vise qu'à faire trancher la question de savoir si l'autorité intimée a refusé à juste titre de transmettre le dossier du recourant à l'OFE pour qu'il statue en application de cette disposition.
3. Faute pour la LSEE d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
4. Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
5. D'après l'art. 13 lit. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'OFE est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 lit. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 lit. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonnée à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 00/0087 du 13 novembre 2000, PE 99/0182 du 10 janvier 2000, PE 98/0550 du 7 octobre 1999 et PE 98/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 99/0182 précité). Pour le reste, l'art. 13 lit. f OLE ne peut s'appliquer qu'aux étrangers exerçant une activité lucrative (ch. titre du chapitre 2 OLE et art. 12 OLE) et implique par conséquent que l'étranger qui souhaite en bénéficier dispose d'un employeur prêt à l'engager (cf. récemment arrêt TA PE 01/0353 du 28 décembre 2001).
6. Dans le cas présent, l'autorité intimée a fondé son refus sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE. Elle estime que la situation financière du recourant est très obérée vu le montant des poursuites et des actes de défaut de biens délivrés à son encontre (soit un total de 3'397.70 francs) et la dette importante qu'il a envers la FAREAS, et que sa situation professionnelle n'est pas stable, l'accès à son autonomie financière étant trop récent pour exclure tout risque d'assistance sociale.
a) L'art. 10 al. 1 lit. d LSEE prévoit qu'un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Un simple risque ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux service sociaux (cf. ATF 125 II 633, cons. 3c; 122 II 1, cons. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités). Si la situation concerne un couple ou une famille, il faut prendre en compte la disponibilité de chacun de ses membres à participer financièrement à cette communauté et à réaliser un revenu. Celui-ci doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire (en matière de regroupement familial, cf. ATF 122 précité). Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (cf. ATF non publié 2A.11/2001 du 5 juin 2001, cons. 3a).
b) En l'occurrence, le recourant travaille depuis le mois de septembre 2001 en qualité de portier d'étage à l'Hôtel Victoria, à Lausanne, où il touche un salaire mensuel brut de 3'050 francs. Conformément à l'attestation de la FAREAS du 15 mai 2002, il est autonome depuis le mois d'octobre 2001. Cependant, depuis son arrivée en Suisse au mois de mai 1992, le recourant a été assisté jusqu'en juin 1998, puis de décembre 1998 à octobre 2001 (cf. attestation de la FAREAS précitée). En d'autres termes, sur les dix années de son séjour dans notre pays, X.________ a été assisté pendant pratiquement neuf ans (mai 1992 à octobre 2001, sous réserve de juillet à décembre 1998). Par ailleurs, il reste encore débiteur envers la FAREAS d'une somme très élevée, puisque celle-ci est supérieure à 30'000 francs, sans compter les poursuites dont il fait l'objet, pour une somme globale de plus de 3'000 francs. Dans ces circonstances, et compte tenu du fait que le recourant ne peut par ailleurs se prévaloir d'une véritable stabilité professionnelle - il n'est au service du même employeur que depuis à peine plus d'une année -, on ne saurait écarter un risque futur de dépendance à l'assistance publique. Ce risque, qui est tout à fait concret en l'espèce compte tenu de la longue période d'inactivité du recourant ayant nécessité l'intervention de la FAREAS, est d'autant plus grand que l'intéressé n'a pas de qualifications professionnelles particulières. Son autonomie financière, si elle existe actuellement, est par conséquent toute relative. Aussi est-il à l'évidence trop tôt aujourd'hui pour pouvoir exclure, dans la perspective d'un examen de sa situation à long terme, le risque tout à fait concret que le recourant ne tombe durablement à la charge de l'assistance publique. Autrement dit, les chances d'autonomie financière futures d'X.________ ne peuvent pas encore être admises avec suffisamment de certitude à l'heure actuelle.
Cela étant, il y lieu d'admettre que l'autorité intimée n'a nullement abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant la persistance d'une dépendance et/ou d'un risque de dépendance à l'assistance pour refuser de soumettre le cas de l'intéressé à l'OFE. Le SPOP pouvait se montrer d'autant plus strict dans son appréciation de la situation que le recourant bénéficie d'un permis qui lui permet de résider et de travailler librement en Suisse (cf. art. 14c al. 3 LSEE; dans le même sens, arrêts TA PE 01/0225 du 27 août 2001 et PE 01/0467 du 21 février 2002).
7. Quant à l'infraction reprochée au recourant, il faut admettre qu'elle est de nature à justifier également un refus de la part de l'autorité intimée. En effet, il s'agit d'une infraction commise à deux reprises (1999 et 2001), portant sur un montant très important (plus de 35'000 francs) et pour laquelle l'intéressé a été condamné.
8. Pour le reste, et quand bien même le recourant ne soulève pas cet argument, on rappellera que la longue durée du séjour en Suisse d'X.________ ne saurait à elle seule justifier l'existence d'un cadre de rigueur excessive au sens de l'art. 13 litt. f OLE. En effet, la jurisprudence fédérale admet en principe l'octroi d'une exception aux mesures de limitation après un séjour de dix ans pour autant que l'étranger ait eu un comportement tout à fait correct, soit financièrement autonome et, d'une manière générale, bien intégré sur le plan social et professionnel (ATF 124 I 210). Or, le recourant ne remplit manifestement pas toutes les conditions énumérées ci-dessus, puisqu'il n'a à l'évidence pas eu un comportement correct en dissimulant à deux reprises ses revenus. A cela s'ajoute que le tribunal de céans a toujours affirmé que le SPOP n'était pas compétent pour statuer sur les conditions d'application de l'art. 13 litt. f OLE (cf. récemment arrêts TA PE 00/0470 du 22 décembre 2000; PE 00/0380 du 21 novembre 2000 et PE 01/0467 du 21 février 2002).
9. En conclusion, l'autorité intimée n'a ni violé le droit ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de transmettre le dossier du recourant à l'OFE pour que ce dernier statue sur une éventuelle exemption des mesures de limitation. Le recours ne peut donc qu'être rejeté. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 16 juillet 2002 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par les avances de frais versées.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 18 novembre 2002
La présidente :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant personnellement, sous pli recommandé;
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP, division asile : son dossier en retour