CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 janvier 2003
sur le recours interjeté le 16 mai 2002 par X.________, son épouse Y.________ et leurs trois enfants prénommés Z.________ et A.________, domiciliés à Renens, dont le conseil est l'avocat Jean-Pierre Moser, à Lausanne,
contre
la décision du Service de la population, division asile, (ci-après SPOP) du 1er mai 2002, refusant de leur délivrer une autorisation de séjour.
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. X.________, de nationalité angolaise, né le 1er janvier 1961, est entré en Suisse le 10 juin 1992 et y a déposé une demande d'asile. Son épouse Y.________, également de nationalité angolaise, née le 13 février 1972 l'a rejoint le 24 juin 1996; elle a à son tour déposé une demande d'asile.
Par décision datée respectivement des 14 septembre 1994 et 24 octobre 1996, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a refusé de reconnaître la qualité de réfugié à X.________ et à son épouse. Tous deux ont cependant été mis au bénéfice de l'admission provisoire étant donné que l'exécution de leur renvoi n'était pas raisonnablement exigible.
B. Trois enfants sont issu de cette union, à savoir Z.________, né le 19 octobre 1997, B.________, né le 15 mai 1999 et A.________, née le 17 février 2001, après que leurs parents sont arrivés en Suisse.
L'ensemble des membres de la famille a obtenu un livret F (livret pour étrangers admis provisoirement), délivré par l'Office cantonal du contrôle des habitants police des étrangers (actuellement SPOP), valable une année. Ces permis ont été renouvelés, la dernière fois jusqu'à l'échéance du 3 juin 2003.
C. Par l'intermédiaire de son conseil, les membres de la famille X.________ ont sollicité la transformation de leur permis F en autorisation de séjour (permis B). Après avoir procédé à diverses investigations, le SPOP a rendu le 1er mai 2002 une décision aux termes de laquelle cette demande a été refusée, aux motifs que la situation financière de X.________ et de son épouse était "fortement obérée" essentiellement en raison d'une dette de l'ordre de 30'000 fr. envers la FAREAS.
C'est contre cette décision que l'avocat Jean-Pierre Moser, agissant au nom de la famille X.________, a déclaré recourir par acte du 16 mai 2002 : en substance, il fait valoir que la décision attaquée n'oppose aux recourants que des motifs économiques et financiers de sorte que les facteurs d'intégration sont a contrario reconnus. Il ajoute que les recourants ne sont pas à la charge de l'assistance publique et qu'ils remboursent le montant dû à la FAREAS, étant précisé que les sûretés fournies par la famille, en application de l'art. 86 LAsi, s'élèvent à plus de 25'000 francs.
Le 12 juin 2002, par l'intermédiaire de leur mandataire, les recourants ont versé au dossier des extraits de comptes de sûretés ouverts auprès de l'Office fédéral des réfugiés, lesquels présentent un montant total de plus de 28'000 francs.
Dans ces déterminations du 3 juillet 2002, le Service de la population a conclu au rejet du recours, en arguant notamment du fait que la famille X.________ n'avait acquis son autonomie financière que depuis le 1er mai 2001.
Le conseil des recourants a déposé ultérieurement plusieurs écritures, dont on retient pour l'essentiel que X.________ travaille régulièrement depuis le 20 février 1995 au service du même employeur, lequel lui verse actuellement un salaire mensuel de 3'800 fr., auquel s'ajoute le revenu de son épouse qui a trouvé un emploi fixe et rémunéré à raison d'un montant brut de 3'200 fr. par mois.
Interpellée par le juge instructeur, la FAREAS a produit le 13 septembre 2002 une attestation de laquelle il résulte que la dette contractée envers elle par X.________ et les membres de sa familles s'élève à 35'702 fr. 90, montant qui était de l'ordre de 33'700 fr. au 31 décembre 2000. Les recourants contestent au demeurant le montant de cette dette, qui, d'après eux, n'est constitué que d'avances sur le loyer, et de paiements des primes d'assurance maladie, en rappelant qu'ils versent mensuellement à la FAREAS 416 fr. 60 en amortissement de sa dette.
D. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
considère en droit :
1. Selon l'art. 12f al. 1 de l'ancienne loi fédérale du 5 octobre 1979 sur l'asile (aLAsi; RO 1980, p. 1718; pour l'art. 12f, RO 1990, p. 940) qui régissait les relations entre la procédure d'asile et la procédure de police des étrangers, dès le dépôt d'une demande d'asile et jusqu'au départ de Suisse après la clôture définitive de la procédure par un refus de l'octroi de l'asile et un renvoi de Suisse, ou jusqu'à ce qu'une mesure de remplacement soit ordonnée si l'exécution du renvoi n'était pas possible, le requérant ne pouvait entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers, à moins qu'il n'y ait droit. Cette disposition, consacrant le principe dit de l'exclusivité de la procédure d'asile, visait à séparer clairement les deux procédures tout en accélérant le traitement des demandes d'asile. Quant à la possibilité de déroger au principe de l'exclusivité dans des cas graves de détresse personnelle, elle figurait à l'art. 17 al. 2 aLAsi, qui permettait au canton auquel le requérant avait été attribué de lui délivrer une autorisation de séjour (soit de présenter à l'OFE une demande d'exemption des mesures de limitation fondée sur l'art. 13 litt. f OLE) si le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans et que la procédure d'asile n'était ni close ni entrée en force (cf. FF 1996 II 61; JAAC 59.29, c. 10).
La nouvelle loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998, entrée en vigueur le 1er octobre 1999 (RS 142.31), a repris le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile qu'elle consacre maintenant à son art. 14 al. 1. Elle supprime en revanche la possibilité pour les cantons de proposer l'octroi d'une autorisation de séjour hors contingent en vertu de l'art. 17 al. 2 aLAsi, l'art. 121 al. 2 LAsi précisant au surplus que les procédures pendantes visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers au sens de l'art. 17 al. 2 aLAsi deviennent sans objet (cf. ATF non publié 2A.480/1999 du 22 février 2000, c. 5). D'après l'art. 44 al. 3 LAsi, les autorités cantonales ne pourront désormais ordonner qu'une admission provisoire dans les cas de détresse personnelle grave lorsqu'aucune décision exécutoire n'aura été rendue dans les quatre ans qui auront suivi le dépôt de la demande d'asile. En revanche, la nouvelle LAsi autorise la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f OLE aux étrangers bénéficiaires comme en l'espèce de l'admission provisoire. Dans un tel cas, si le canton est favorable à l'octroi d'une autorisation, il soumet le dossier à l'OFE qui décidera s'il s'agit d'un cas personnel d'extrême gravité. Les procédures pendantes visant l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers à des bénéficiaires de l'admission provisoire sont traitées selon les prescriptions en vigueur du droit des étrangers (cf. Circulaire OFE 717.0 du 1er octobre 1999, page 2).
2. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans (cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, publié in RDAF 1999 I 242, c. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, c. 2).
3. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE)). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 126 II 377, c. 2; 126 II 335, c. 1a; 124 II 361, c. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
4. a) D'après l'art. 13 litt. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'OFE est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 litt. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 litt. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonnée à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, c. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 00/0087 du 13 novembre 2000, PE 99/0182 du 10 janvier 2000, PE 98/0550 du 7 octobre 1999 et PE 98/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 99/0182 précité).
A cet égard, l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE prévoit qu'un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Un simple risque ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux service sociaux (cf. ATF 125 II 633, c. 3c; 122 II 1, c. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme et non pas seulement au moment de la demande de regroupement familial. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités; cf. également ATF 2A.11/2001 du 5 juin 2001). Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (ATF du 5 juin 2001 précité).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée fonde son refus sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE : elle fait valoir que, compte tenu de la somme due à la FAREAS, il existe un danger concret, à court terme, de dépendance aux services sociaux.
Cette argumentation ne résiste pas à l'examen : déjà à la date à laquelle la décision entreprise a été rendue, le recourant X.________ disposait d'une activité lucrative régulière, et ce depuis de nombreuses années. Il remboursait - et rembourse toujours - les aides financières qui lui avaient été accordées par la FAREAS. Aucune poursuite n'est inscrite, à son nom ou à celui de son épouse. Au surplus, cette dernière a trouvé un emploi qui lui procure un revenu de 3'200 fr. par mois, qui, ajouté à celui de son mari, permet de constater que la famille X.________ dispose mensuellement de quelque 7'000 fr. brut, ce qui est suffisant et pour écarter le risque d'un recours aux prestations de l'assistance publique.
Une inconnue subsiste certes, à savoir le montant résiduel de la dette contractée envers la FAREAS. Néanmoins, quelqu'il soit, on peut admettre que X.________ et son épouse l'amortiront en fonction de leur possibilité financière. Il convient d'ailleurs de relever que le montant des sûretés crédité au compte des époux X.________ auprès de l'Office fédéral des réfugiés s'élève à plus de 28'000 francs. Si les recourants obtiennent l'autorisation de séjour qu'ils sollicitent, cette somme sera libérée, ce qui permettra de rembourser tout ou partie de la créance de la FAREAS (art. 87 LAsi).
5. Des considérations qui précèdent, il résulte que la décision attaquée doit être annulée, et le recours admis. L'autorité intimée devra donc transmettre le dossier à l'Office fédéral des étrangers pour qu'il statue sur l'application en l'espèce de l'art. 13 litt. f OLE.
Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt seront laissés à charge de l'Etat. Au surplus, assistés d'un mandataire professionnel, les recourants ont droit à des dépens qu'il convient de fixer à 1'000 fr., montant que leur versera l'Etat de Vaud, par le Service de la population.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de la population, du 1er mai 2002 est annulée.
III. Le Service de la population transmettra son dossier à l'Office fédéral des étrangers en vue d'une éventuelle application en faveur des recourants de l'art. 13 litt. f OLE.
IV. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par le Service de la population.
V. Le présent arrêt est rendu sans frais, l'avance de 500 (cinq cents) francs effectuée par les recourants leur étant restituée.
Lausanne, le 16 janvier 2003
Le président:
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire de leur conseil, Me Jean-Pierre Moser,
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP, division asile : son dossier en retour