TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 juin 2026
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. François Kart et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à Vevey.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey du 10 novembre 2025 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A. A.________ s'est adressé à la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) par courriel du 11 décembre 2024. Dans ce cadre, il a requis qu'on lui accorde:
" […] l'accès aux documents officiels concernant l'entreprise B.________ pour la période allant du 1 janvier 2020 au 31 décembre 2023.
· Décisions de la municipalité (PV décisionnels), où l'entreprise B.________ est mentionnée ;
· Correspondances adressées à la municipalité, ainsi que les réponses à ces dernières où l'entreprise B.________ est mentionnée;
· Contrats engageants la commune avec l'entreprise B.________; Pour mémoire aucune clause de confidentialité contenue dans un contrat ne peut être opposée à l'application de la LInfo.
Je précise que ma demande porte sur toutes les entités de la commune énumérées dans le rapport de gestion annuel 2023 (Par exemple : Musée Jenisch, Cabinet des Estampes, Bibliothèque et tous les départements de l'administration communale). [...]"
B. Par lettre du 15 janvier 2025, considérant que la demande de A.________ concernait des données personnelles de la société B.________ Sàrl, la municipalité a interpelé cette société, en l'invitant à se déterminer sur la demande dont elle était saisie; cette démarche s'appuyait sur l'art. 16 al. 5 de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
B.________ Sàrl, dans une lettre du 17 janvier 2025, s'est opposée à la transmission des informations requises.
Par ailleurs, dite société s'est adressée au bureau du Préposé à la protection des données et à l'information (ci-après: le Préposé) en l'informant qu'elle s'opposait à la transmission des informations demandées.
Ouvrant un dossier, le Préposé a invité la municipalité à se déterminer au sujet de l'opposition à la transmission des données sollicitée, relevant potentiellement d'un secret commercial. Par lettre du 27 février 2025 de l'avocat de la municipalité, cette dernière a adhéré à l'opposition formée par B.________ Sàrl.
Aussi, par décision du 24 mars 2025, l'autorité de protection des données et de droit à l'information a constaté qu'il y avait conciliation entre les parties (soit B.________ Sàrl, d'une part, et la municipalité, d'autre part) et rayé la cause du rôle.
C. Par décision du 10 avril 2025, la municipalité, tenant compte de l'opposition d'B.________ Sàrl, a refusé de donner suite à la demande de A.________ du 11 décembre 2024. Elle a considéré que cette requête, d'une portée extrêmement large, concernait des documents qui contenaient des secrets d'affaires et qui ne pouvaient être anonymisés. Elle a en outre retenu que le requérant ne justifiait pas d'un intérêt prépondérant à leur divulgation, au regard du refus exprimé par B.________ Sàrl quant à la communication de ses données. Enfin, certains documents pouvaient être qualifiés de documents internes, échappant au droit d'information institué par la LInfo.
D. Par acte du 30 avril 2025, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision municipale du 10 avril précédent, concluant en substance à ce que les pièces demandées lui soient remises, cas échéant après caviardage éventuel des données confidentielles.
E. Par arrêt du 18 septembre 2025 (GE.2025.0108), la CDAP a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la CDAP a considéré ce qui suit (consid. 5a):
"l'autorité intimée devra examiner si, parmi les documents demandés, ceux-ci contiennent véritablement des secrets d'affaires – ce qui paraît douteux s'agissant des documents de la municipalité elle-même et ne devrait être que partiellement exact en ce qui concerne des contrats conclus, notamment. Au sujet des procès-verbaux décisionnels de la municipalité, il se peut que certains passages relèvent de la notion de documents internes et puissent être caviardés de ce fait (ce que le recourant paraît admettre). Autrement dit, une remise partielle des documents demandés semble possible, en application de l'art. 17 LInfo. Quoi qu'il en soit, il convient que la municipalité motive plus avant les refus qu'elle oppose au recourant."
F. Par acte du 10 novembre 2025, la municipalité a écrit au recourant ce qui suit:
"En l'occurrence, nous avons consulté tous les services de l'administration pour collecter les éléments nécessaires pour donner suite à la décision de la CDAP.
Etant donné le nombre considérable des contacts des services de l'administration, avec la société B.________ sur une période de trois ans, il a été nécessaire d'effectuer des extractions de comptes, il a fallu aussi compulser les données, puis les agréger. Ce sont près de 90 documents qui ont été listés.
Les Services concernés ont d'ores et déjà consacré 10 heures de travail pour répertorier et agréger les documents comportant la mention "B.________" dans le sens de votre demande.
Dans un deuxième temps nous allons compulser ces nonante documents, pour vérifier s'ils contiennent éventuellement des secrets d'affaires au sens de la jurisprudence mentionnée au consid. 4b/aa, cette étape nécessitera un travail supplémentaire qui ne pourra hélas pas se faire par informatique. En effet, une lecture et une évaluation doit être effectuée manuellement pour chacun de ces 90 documents, individuellement. Nous estimons ce travail à environ 8 heures, soit environ cinq minutes par document à analyser.
Aussi, nous allons conformément à l'article 11 al. 3 Llnfo et 17 RLinfo, prélever des émoluments dans la mesure où le travail que cela représente dépasse une heure, à hauteur de CHF 40.- / heure à compter de la deuxième heure de travail et de CHF 60.- / heure à compter de la cinquième heure de travail pour répondre à votre demande, soit CHF 960.-.
Cela étant et afin d'éviter de surcharger inutilement l'administration, nous vous prions de confirmer votre accord pour la perception d'un montant d'émoluments à hauteur de CHF 960.-.
Conformément à la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, Route du Signal 8, 1014, Lausanne, par écrit dans les 30 jours dès sa communication. L'acte de recours doit être signée et indiquer les conclusions et motifs de recours. La décision attaquée doit être jointe au recours."
G. Par acte du 17 novembre 2025, A.________ a saisi la CDAP d'un nouveau recours contre la décision du 10 novembre 2025, en prenant les conclusions suivantes:
"1. Admettre le recours;
2. Annuler la décision municipale du 10.11.2025;
3. Constater que la Municipalité n'a pas exécuté loyalement et sans retard l'arrêt GE.2025.0108;
4. Principalement:
- Ordonner la communication immédiate des documents relevant des quatre catégories prioritaires (factures, contrats, adjudications/décisions d'achat, offres) avec caviardage limité au strict nécessaire, sans aucun émolument;
- Constater que la liste des 90 documents existe et doit être communiquée sans délai ni émolument (art. 8 al. 1 et 11 al. 2 RLInfo);
- Annuler l'émolument de CHF 960.et dire qu'aucun émolument n'est dû pour la communication des documents demandés (art. 11 al. 3 LInfo; principe de gratuité de la LInfo);
- Subsidiairement pour le solde: ordonner la communication de la liste complète des 90 documents dans les 10 jours.
5. Subsidiairement: renvoyer la cause à la Municipalité pour nouvelle décision conforme aux considérants, avec obligation de:
· Transmettre immédiatement la liste complète des documents,
· Proposer une restriction selon mes priorités,
· Ventiler et motiver tout émolument conformément à l'art. 11 LInfo et 17 RLInfo;
6. En tout état: ordonner l'exécution immédiate de l'arrêt (art. 94 al. 2 LPA-VD) et fixer un délai impératif de 20 jours;
7. Dire que la procédure est gratuite et sans dépens (art. 27 al. 1 LInfo)."
Le 3 février 2026, la municipalité a, par son avocat, déposé sa réponse, dans laquelle elle conclut au rejet du recours. Elle a proposé, à titre de mesures d'instruction, de remettre à titre strictement confidentiel à la CDAP les 90 documents auxquels elle fait référence dans sa décision du 10 novembre 2025.
Sur invitation de la juge instructrice, la municipalité a produit, en date du 27 mars 2026, les documents extraits par les divers services communaux et/ou unités en lien avec la Commune de Vevey. Il s'agit de 78 documents, représentant en tout 164 pages. Elle a en outre produit un second lot de pièces comprenant les messages de ces services détaillant le temps consacré à l'extraction des documents demandés par le recourant. Dans son courrier d’accompagnement, la municipalité précise, pour chaque service, la durée de travail correspondante jusqu'à ce jour, pour un total de 12 heures.
Le 1er avril 2026, ce courrier a été transmis, sans les pièces, au recourant.
Considérant en droit:
1. Dans ses conclusions nos 2, 4 (3ème tiret) et 5, le recourant s'en prend à l'acte de l'autorité intimée du 10 novembre 2025 en tant qu'il prévoit la perception d'un émolument. Il convient d'examiner si cette décision municipale constitue une décision sujette à recours.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).
b) Selon l'art. 11 al. 2 LInfo, l'autorité qui répond à la demande peut percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let. b) ou lorsqu'une copie est demandée (let. c). Cet émolument n'est ni un émolument forfaitaire, ni une avance de frais. Il vise en particulier à défrayer l’autorité requise lorsqu’un travail important est concrètement occasionné par la demande d'information. Il ne peut être arrêté de manière préalable, après une simple estimation, par voie de décision. Il ne peut être fixé qu'une fois le travail effectué et que le temps consacré peut être établi avec certitude.
L'art. 11 al. 3 LInfo prévoit que les autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander un émolument (voir aussi les art. 16 et 17 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [RLInfo; BLV 170.21.1]). Cette exigence permet notamment d'avertir le destinataire du coût estimé de sa démarche, en lui permettant de savoir à quoi il doit s'attendre (cf. l'EMPL consacré à la LInfo, BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2650 s.). En revanche, la loi ne prévoit pas la possibilité d'exiger le paiement préalable d'un émolument (voir CDAP GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 2b; GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 3; GE.2024.0158 du 8 octobre 2024 consid. 2d).
c) En l'occurrence, dans l'acte du 10 novembre 2025, l'autorité intimée a informé le recourant qu'après avoir consulté les différents services de son administration, environ 90 documents concernés par la demande LInfo avaient été répertoriés, ce qui avait déjà engendré dix heures de travail. Huit heures supplémentaires semblaient nécessaires au caviardage de ces documents. Conformément aux art. 11 al. 3 LInfo, 16 et 17 RLInfo, l'autorité intimée a indiqué au recourant qu'un émolument de 960 fr. serait perçu (soit 40 fr./heure à compter de la deuxième heure de travail et 60 fr./heure à compter de la cinquième heure). Elle priait le recourant de confirmer son accord pour la perception d'un tel montant, afin d'éviter de surcharger inutilement l'administration.
Si, dans le système prévu par le législateur, l'autorité intimée ne pouvait facturer de manière anticipée un émolument (ce qu'elle n'a du reste pas fait) ni solliciter un engagement de l'intéressé à payer ce montant, elle l'a à juste titre renseigné sur le fait qu'au vu du travail requis, un émolument relativement conséquent serait facturé.
Ce faisant, l'autorité intimée - la mieux à même d'évaluer le temps nécessaire pour répondre à la demande d'information du recourant (pour rappel, tous les documents officiels concernant la société B.________ Sàrl pour la période allant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2023) - a laissé implicitement la possibilité à l'intéressé de soit retirer sa demande, soit la restreindre, soit la maintenir en ayant une idée du coût probable de sa démarche et du risque financier encouru.
Comme elle l'a précisé dans sa réponse et son écriture du 27 mars 2026, ce montant de 960 fr. représente une estimation. Ce n’est ainsi qu’au moment où l’autorité aura statué sur la demande d’accès qu’elle connaîtra le nombre d’heures effectivement fournies. Le montant de l’émolument à percevoir fera alors l’objet d’une décision, généralement la même qui se prononce sur le fond de la demande (transmettant – ou non – les documents demandés, conformément à l'arrêt de renvoi de la CDAP GE.2025.0108 du 18 septembre 2025), contre laquelle un recours à la CDAP pourra être formé. Le droit du recourant à pouvoir contester tant le principe que le montant de l’émolument est ainsi garanti. L'acte du 10 novembre 2025 ne constitue donc pas une décision mais une simple information prévue par la loi mais ne présentant pas de caractère juridique contraignant. Elle n'est dès lors pas sujette à recours (CDAP GE.2025.0359 du 22 mai 2026 consid. 1b).
Le fait que l'acte du 10 novembre 2025 indique une voie de droit devant la CDAP n'y change rien, car une indication erronée ne saurait créer une voie de droit qui n'existe pas (TF 5A_37/2013 du 1er février 2013 consid. 2 avec renvoi à ATF 117 Ia 297 consid. 2). Partant, les conclusions nos 2, 4 (3ème tiret) et 5 prises par le recourant sont irrecevables.
d) Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas traité la demande d'information au-delà de ce qui était nécessaire pour estimer le montant de l'émolument. Elle ne s'est donc pas prononcée sur le fond de la demande d'information ou alors seulement en annonçant de quelle manière elle allait y donner suite. Le recourant ne pouvait prendre des conclusions au fond en demandant à la CDAP qu'elle ordonne la transmission des documents demandés, ces conclusions sortant du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2, 1ère phrase, et 99 LPA-VD). La conclusion n° 4 (1er, 2ème et 4ème tiret) est donc irrecevable.
2. On peut déduire des autres conclusions du recours, en particulier des conclusions nos 3 et 6, interprétées à la lumière de la motivation de l'acte (cf. TF 5A_451/2024 du 18 mars 2025 consid. 4.3.3), que le recourant voit un déni de justice dans le fait que l'autorité intimée n'a pas encore exécuté l'arrêt de renvoi de la CDAP du 18 septembre 2025. En tant qu'il est formé pour déni de justice formel, le recours est recevable, sous réserve de ce qui suit: le mémoire de recours est difficile à comprendre dès lors qu’il contient de multiples renvois à des dispositions légales et des références jurisprudentielles erronées ou non pertinentes, voire même des passages incohérents (désignés, dans le langage topique par "hallucinations") qui laissent penser que le recourant a fait usage d’un outil d'intelligence artificielle (IA) pour générer son acte. Ses formulations imprécises et floues sont en effet une caractéristique typique de l'utilisation de l'IA. Partant, seuls les dispositions et motifs pertinents seront examinés ci-après.
a) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal, l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. De jurisprudence constante, cette disposition vise à concrétiser l'interdiction du déni de justice formel résultant des garanties constitutionnelles de procédure (art. 29 al. 1 Cst.; art. 27 Cst-VD). Une autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 144 I 318 consid. 7.1 et les arrêts cités). La reconnaissance du déni de justice formel suppose en outre que l'intéressé ait préalablement sollicité une décision de la part de l'autorité compétente (TF 2C_264/2023 du 11 janvier 2024 consid. 10.1 et les réf. citées; Zufferey/Seydoux, in Commentaire romand de la loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, n. 7 ad art. 50 PA; CDAP GE.2025.0218 du 25 août 2025 consid. 5).
b) Comme indiqué au considérant 1 qui précède, l'autorité intimée a procédé conformément à l'art. 11 al. 3 LInfo et 16 RLInfo en informant le recourant, par acte du 10 novembre 2025, de la perception future d'un émolument, permettant à l'intéressé de réagir et, cas échéant, de limiter ou retirer sa demande d'information avant que celle-ci soit traitée et fasse l'objet d'une décision finale. Le grief de déni de justice formel est dès lors mal fondé.
3. En conclusion, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Vu la gratuité de la procédure, le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 27 LInfo). En revanche, le recourant, qui succombe, doit verser une indemnité à titre de dépens à la Municipalité de Vevey (art. 55 et 99 LPA-VD). Comme on l'a vu (consid. 1c), c'est toutefois à tort que le courrier du 10 novembre 2025, dont l'objet est essentiellement d'informer le recourant du principe de la perception d'un émolument et de son montant estimé, indique une voie de droit devant la Cour de céans, ce qui a pu amener le recourant à déposer un recours. Dans ces conditions, il y a lieu de réduire les dépens alloués à l'autorité intimée (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
III. A.________ versera à la Municipalité de Vevey la somme de 1'000 fr. (mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 15 juin 2026
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.