TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 août 2026
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart et M. Pascal Langone, juges; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourants
1.
A.________, P.a. B.________, à Yverdon-les-Bains,
2.
B.________, à Yverdon-les-Bains,
3.
C.________, à Yverdon-les-Bains,
4.
D.________, à Yverdon-les-Bains,
5.
E.________, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Sylvain Métille et Me Marie-Laure Percassi, avocats à Lausanne,
Tiers intéressé
F.________, c/o ********, à Yverdon-les-Bains.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27 juin 2025 refusant l'accès à certaines des annexes au contrat de partenariat public-privé passé le 7 mars 2018 par la Commune d'Yverdon-les-Bains avec F.________ (LInfo)
Vu les faits suivants:
A. L'historique de la situation dans laquelle s'inscrit la présente cause est le suivant.
En 2012, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains (ci-après: le conseil communal) a voté un crédit d’étude pour la mise en place d’une procédure mixte de requalification de l’espace public en surface de la place d'Armes, à Yverdon-les-Bains, d’une part, et la recherche d’un investisseur pour réaliser et gérer un projet de parking souterrain d'autre part.
A l'issue d'une procédure d'appel d'offres et d'adjudication, la Commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la Commune) a signé, le 7 mars 2018, devant le notaire G.________, un contrat de partenariat public-privé avec la société F.________, à Yverdon-les-Bains, laquelle construirait et exploiterait le parking avec droit distinct et permanent (DDP).
En novembre 2022, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité), suite aux conclusions de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) selon lesquelles le projet de parking de 1'000 places ne serait pas conforme à la législation sur plusieurs points, a poursuivi les études pour la réalisation d’un parking en retenant la fourchette basse pour la réalisation d’un ouvrage enterré. La dimension projetée était alors de 830 places de parc avec 430 places en ouvrage souterrain et 400 places en surface, ainsi que 1'000 places pour vélos et 160 places pour deux-roues motorisés en ouvrage souterrain.
En septembre 2023, le Collectif aménagement et parking Place d’Armes (CAPPA), estimant que le projet redimensionné ne proposerait pas suffisamment de places de stationnement à la Place d’Armes, a déposé une initiative pour la création d’un parking souterrain de l’ordre de 1’000 places, ainsi que la création d’un espace vert et de détente en surface sur la Place d’Armes. L'initiative a abouti en décembre 2023.
En juin 2024, la municipalité, au vu du risque que l’initiative ne puisse le cas échéant pas être mise en œuvre, et souhaitant trouver un compromis dans le sens du projet accepté en 2019, a décidé de lui opposer un contre-projet indirect. Ce contre-projet consistait en une demande de crédit d’étude pour le redimensionnement du stationnement au centre-ville, en incluant notamment les deux-roues motorisés et une vélo-station.
Le 18 mai 2025, une majorité du corps électoral d'Yverdon-les-Bains a accepté l'initiative populaire "Pour un parking souterrain de l'ordre de 1'000 places ainsi que la création d'un espace vert et de détente en surface sur la Place d'Armes", et a refusé le contre-projet de la municipalité.
B. Par courrier électronique du 7 mai 2025, B.________, agissant au nom de l'"A.________", a demandé à la chancellerie d'Yverdon-les-Bains que soient mises à la disposition de l'A.________, en application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), l'entier des annexes à la minute n° 6'951 du notaire G.________ du 7 mars 2018, signée d'une part par la Commune et d'autre part par F.________, intitulée "contrat de partenariat public-privé (PPP) et promesse de constitution de droit de superficie distinct et permanent (DDP)".
Par courrier électronique du 8 mai 2025, la chancellerie d'Yverdon-les-Bains a informé B.________ que sa demande serait transmise à la municipalité, qui lui donnerait la suite qui convient.
C. Par décision du 22 mai 2025, la municipalité a informé B.________ qu'elle était en mesure de mettre à sa disposition les annexes 1 à 13 ainsi que 15 et 16 au contrat de partenariat public-privé passé avec F.________ le 7 mars 2018, mais qu'en revanche, elle refusait d'en transmettre les annexes 14 ainsi que 17 à 20, au motif que les intérêts prépondérants suivants s'y opposaient:
"- N°14 (Business plan prévisionnel de la société F.________ avec intégration de la subvention du 14.11.2017): en application de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui prévoit un intérêt prépondérant au respect de secrets protégés par la loi, en l'espèce le secret commercial;
- N°17 (Offre *** du 16.08.2016, complétée et adaptée le 18.01.2017): pour le même motif que concernant l'annexe n°14;
- N°18 (Organigramme de pilotage du projet et des projets connexes): en application de l'art. 16 al. 3 let. a, qui prévoit un intérêt prépondérant lorsqu'une atteinte notable à la sphère privée est en jeu, ce qui est le cas en espèce;
- N°19 (Chiffrage des prestations en cas d'arrêt des études): pour le même motif que concernant l'annexe n°14;
- N°20 (Chiffrage des prestations en cas de retard ou d'interruption du chantier pour des recherches archéologiques): pour le même motif que concernant l'annexe n°14."
La municipalité a également informé B.________ que, concernant les modalités de consultation, il devait prendre contact avec la chancellerie afin de convenir d'un rendez-vous pour une consultation des documents sur place, dès lors que le volume et le format des documents ne permettaient pas la transmission d'une copie de ceux-ci.
La décision contenait les voies de recours, soit:
"La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (Avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne) dans les trente jours suivant sa notification, conformément à l'art. 77 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; BLV 176.36). Le recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La présente décision doit en outre être jointe au recours."
D. Le 11 juin 2025, B.________, agissant toujours au nom de l'"A.________", a adressé au greffe de la municipalité le courrier électronique suivant:
"Mesdames et Messieurs de la Municipalité,
J'accuse réception de la décision de la municipalité datée du jeudi 22 mai 2025. Son contenu a retenu toute mon attention.
Si je tiens à vous remercier pour la mise à disposition des annexes 1 à 13, ainsi que 15 et 16, je m'étonne, au vu de la transparence fixée par la Linfo, de votre décision de refuser l'accès aux autres annexes numérotées 14,17,18,19 et 20.
Basant ma demande quant à l'intérêt général et public de connaître les tenants et les aboutissants du contrat cité en titre, je réitère ma première demande d'accès à l'intégralité des 20 annexes de ce contrat.
Par ailleurs, je me permets de souligner que si la commune possède des versions électroniques de tout ou partie, je vous serais très obligé de me les adresser par mail. L'autorité est en effet tenue d'en adresser une copie, si elle le peut, à la personne qui en fait la demande.
Si par hypothèse, ces annexes n'existent pas en version électronique, je vous remercie de bien vouloir me confirmer qu'une photocopieuse sera mise à disposition le jour de mon passage en vos bureaux et que je pourrai librement faire des photocopies des documents.
En particulier l'annexe 17 qui définit la politique tarifaire et qui fixe à quelles conditions le propriétaire privé pourra augmenter les tarifs des places, a manifestement un intérêt public à être connue dans les détails.
Dans l'attente de vos nouvelles, je vous adresse mes meilleures salutations."
E. Le 27 juin 2025, la municipalité a répondu à B.________, sous la forme d'une décision, avec l'indication des voies de recours, en ces termes:
"Monsieur,
La Municipalité a pris connaissance de votre courriel du 11 juin 2025 en lien avec votre demande d'accès formulée le 7 mai 2025.
Par la présente, la Municipalité vous informe de son refus d'entrer en matière sur votre demande de reconsidération concernant les annexes 14, 17, 18, 19 et 20. En effet, comme indiqué dans notre décision du 22 mai 2025, en application de l'art. 16 de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (Llnfo ; BLV 170.21), notre autorité est en droit de refuser la transmission de certaines informations si des intérêts prépondérants s'y opposent, ce qui est le cas en l'espèce.
Concernant vos autres points relatifs aux modalités de consultation, il y est répondu comme suit :
- Mise à disposition d'une copie papier des documents demandés: l'art. 13 Llnfo stipule que la consultation s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie. La consultation sur place est maintenue pour votre demande, en raison du volume et du format des documents, comme indiqué également dans notre décision du 22 mai 2025.
- Versions électroniques des documents: seul l'acte authentique a été numérisé et non ses annexes. Il n'est dès lors pas possible de vous transmettre une version électronique de celles-ci, pour les mêmes raisons qu'évoquées ci-dessus.
- Mise à disposition d'une photocopieuse: la Municipalité accepte que vous puissiez procéder vous-même à des copies le jour de votre consultation. Toutefois, les conditions suivantes devront être respectées tout d'abord, le travail du personnel de l'administration ne devra pas être entravé en raison d'une utilisation trop étendue de ladite photocopieuse; en outre, un émolument de 20ct par page vous sera facturé dès la 21e copie, en application de l'art. 17 al. 3 du règlement d'application de la Llnfo (RLInfo ; BLV 170.21.1).
Pour terminer, il vous est rappelé de prendre contact avec la Chancellerie au 024 *** afin de convenir d'un rendez-vous pour la consultation des documents sur place.
En vous souhaitant bonne réception de la présente, nous vous adressons, Monsieur, nos salutations distinguées."
F. Le 29 juillet 2025, "A.________" et B.________, ont interjeté recours contre la décision de la municipalité du 27 juin 2025 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à ce que les annexes 14 ainsi que 17 à 20 au contrat de partenariat public-privé passé par la Commune avec F.________ le 7 mars 2018 leur soient transmises. Ils se sont prévalus d'un intérêt public prépondérant à pouvoir prendre connaissance de l'entier des annexes au contrat. Par ailleurs, ils ont demandé que, dans un premier temps, il soit procédé à une médiation avec la municipalité sous l'égide du Préposé au droit à l'information. Le recours était signé, pour l'A.________, par B.________, ainsi que par quatre personnes, domiciliées à Yverdon-les-Bains et indiquant être actives au sein de l'A.________ et approuvant par leur signature individuelle le recours. Ces signataires sont, outre B.________, D.________, C.________ et E.________.
Le 31 juillet 2025, la juge instructrice a informé les recourants qu'en vertu de l'art. 20 LInfo, la procédure de médiation devant le préposé au droit à l'information n'était ouverte que pour les demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale et qu'il n'était par conséquent pas donné suite à leur requête en désignation du préposé comme médiateur.
Dans sa réponse du 11 septembre 2025, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a produit l'entier des annexes au contrat de partenariat public-privé passé le 7 mars 2018 par la Commune avec F.________.
Invitée à se déterminer sur le recours, la société F.________ n'a pas procédé.
Le 27 octobre 2025, les recourants ont déposé une réplique.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.1), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé dans la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) qui fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités (art. 1 al. 2 let. a LInfo) et de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Cette loi s'applique, entre autres, aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (cf. art. 2 let. e LInfo).
Lorsque – comme en l'espèce – la demande porte sur l'activité de l'administration communale, l'art. 26 al. 1 LInfo dispose que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités. Selon l'art. 27 al. 1 LInfo, le Tribunal cantonal est compétent pour connaître des recours contre les décisions qu'elles rendent dans ce cadre, la procédure devant être rapide, simple et gratuite. En vertu de l'alinéa 3 de cette même disposition, la procédure est pour le surplus régie par la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
2. Il convient en premier lieu d'établir si le recours est recevable, ce que l'autorité intimée conteste. En premier lieu, l'autorité intimée soutient que les recourants n'ont pas la qualité pour recourir. Elle fait valoir que lorsqu'il a déposé sa demande fondée sur la Llnfo, B.________ s'est prévalu d'agir au nom de l'"A.________", que toutefois cette entité, qui n'est pas constituée sous forme d'association, n'a pas la personnalité juridique et qu'elle est donc dépourvue de la capacité d'être partie. Par ailleurs, même à considérer que l'A.________ serait une société simple, elle n'aurait tout de même pas la personnalité juridique et l'ensemble de ses membres auraient dû agir ensemble, ce qui n'est pas le cas en l'espèce dès lors que seules quatre personnes ont signé le recours du 29 juillet 2025, alors que l'A.________ comprend manifestement plus de quatre personnes selon son site internet. En outre, les quatre signataires du recours ne sauraient être considérés comme agissant en leur nom propre, dès lors qu'il ressort du recours que c'est l'A.________ qui agit, comme en témoignent l'adresse indiquée en haut à gauche du recours qui débute par "A.________", le fait que le recours mentionne que "nous sommes un groupe d'habitantes et habitants d'Yverdon-les-Bains [...]", et le fait que le recours soit signé "Pour l'A.________". Enfin, l'autorité intimée relève que faute d'avoir pris part à la procédure devant l'autorité précédente, D.________, C.________ et E.________ n'ont pas la qualité pour former recours.
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
b) En l'espèce, la fin du mémoire de recours déposé le 29 juillet 2025 est libellée de la façon suivante:
"Pour l'A.________
B.________
Les personnes mentionnées ci-dessous sont toutes domiciliées à Yverdon-les-Bains et actives au sein de l'A.________.
Par leur signature individuelle, elles approuvent et soutiennent le dépôt du présent recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et la demande de désignation du Préposé au droit à l'information.
Signatures:
[signature manuscrite de B.________] [signature manuscrite de D.________]
B.________ D.________
******** ********
1400 Yverdon-les-Bains 1400 Yverdon-les-Bains
[signature manuscrite de C.________] [signature manuscrite de E.________]
C.________ E.________
******** ********
1400 Yverdon-les-Bains 1400 Yverdon-les-Bains"
c) En tant qu'il émane de l'A.________, qui, selon l'acte de recours est un groupe d'habitantes et d'habitants d'Yverdon-les-Bains, le recours est irrecevable dès lors que ce groupement n'établit pas disposer de la personnalité morale (cf. art. 75 let. a LPA-VD). Quant à ses quelques membres signataires du recours, à l'exception de B.________, les trois autres signataires, soit D.________, C.________ et E.________, n'ont pas contresigné la demande d'informations du 7 mai 2025 et n'ont donc pas pris part à la procédure précédente comme le prescrit l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Ils ne peuvent ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir. En conséquence, le recours n'apparaît recevable qu'en tant qu'il émane de B.________. Il est irrecevable en tant qu'il émane de l'A.________, de D.________, C.________ et E.________.
3. La municipalité conteste en second lieu la recevabilité du recours qui serait tardif.
a) Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD). Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP GE.2025.0254 du 13 février 2026; GE.2025.0172 du 26 novembre 2025; GE.2022.0282 du 12 juillet 2023; AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP AC.2023.0133 du 31 janvier 2023 consid. 2a/aa; PS.2021.0094 du 26 juillet 2022 consid. 2b/aa et les arrêts cités; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
b) Le réexamen ou la reconsidération d'une décision est régi par l'art. 64 LPA‑VD, dont la teneur est la suivante:
"1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande:
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."
Lorsque l'autorité saisie d'une demande de réexamen refuse d'entrer en matière, un recours ne peut porter que sur le bien-fondé de ce refus. Le recourant peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; PE.2024.0115 du 9 août 2024 consid. 2a et les références citées). En revanche, lorsque l'autorité entre en matière et, après réexamen, rend une nouvelle décision au fond, ce nouveau prononcé peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond, au même titre que la décision initiale (ATF 113 Ia 146 consid. 3c; TF 2C_529/2021 du 23 novembre 2021 consid. 4.2; 2C_684/2017 du 15 août 2017 consid. 3). Si l'autorité se borne à confirmer une décision antérieure sans réexaminer la situation, sa (nouvelle) "décision" n'ouvre pas un nouveau délai de recours sur le fond (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., rem. 4.5.2 ad art. 64 et les arrêts cités; GE.2025.0254 précité; GE.2022.0282 précité).
c) En l'espèce, dans sa première décision, du 22 mai 2025, la municipalité a partiellement admis la requête d'information des recourants. Cette décision comporte l'indication des voies de recours au tribunal de céans. Les recourants n'ont toutefois pas recouru contre cette décision dans le délai légal de 30 jours, nonobstant l'indication claire de la voie de recours, mais se sont adressés, par courrier électronique à la municipalité, se limitant à réitérer leur première demande et à interpeller l'autorité sur les modalités d'accès aux documents dont la consultation avait été autorisée. Au vu tant de la forme de leur intervention (courrier électronique) que du fond de celle-ci, l'autorité intimée pouvait ainsi considérer qu'il s'agissait bien d'une demande de réexamen ou de reconsidération de sa décision, au sens de l'art. 64 LPA-VD, et non d'un recours qu'elle aurait alors pu transmettre au tribunal comme objet de sa compétence (art. 7 al. 1 LPA-VD). La décision du 22 mai 2025 est ainsi entrée en force. La seconde décision du 27 juin 2025 refuse de donner suite à la demande de réexamen. Conformément à la jurisprudence précitée, le tribunal ne peut ainsi entrer en matière que sur le bien-fondé de ce refus de réexamen.
d) En conséquence, dans la mesure où la décision du 27 juin 2025 ne fait que rappeler le contenu de la précédente décision du 22 mai 2025, elle n'ouvre pas de nouveau délai de recours pour contester la précédente décision quant au fond. Le recours est irrecevable dans cette mesure.
Quant au bien-fondé du refus de réexamen, les recourants n'invoquent aucune circonstance permettant de justifier un tel réexamen, conformément à l'art. 64 LPA-VD. C'est partant à juste titre que la municipalité a refusé d'entrer en matière.
Dans leur recours, les recourants se limitent à contester à nouveau au fond le refus de la municipalité de leur accorder l'accès aux annexes litigieuses. Ils ne contestent en revanche pas à proprement parler le refus de procéder à un réexamen au sens de l'art. 64 LPA-VD. Le recours est en conséquence irrecevable.
4. Vu les considérants qui précèdent, le recours est irrecevable.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo). L'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'avocats et qui obtient gain de cause a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants qui succombent (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument.
III. Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à la Commune d'Yverdon-les-Bains une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 août 2026
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.